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《猫嬉图》谢少刚(摄)
品种:年画缩样散页-年画缩样散页
属性:摄影稿印刷,其他图案,剧照摄影,80-89年,挂历,32开,,,人美,,,
简介:人民美术出版社出版。
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村民没有社员权利背后是利益之争!
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&---关于村民与社员权利争议的若干问题
&&&&&&&&&&&&&&&&(北京市才良律师事务所《农村社会矛盾研究课题组》、执笔:王才亮、任佳慧
近年来,我国许多地区都发生了因村民没有经济合作社社员的权利而引起的争论,成为当前农村社会矛盾加剧的起因之一。我们所先后承办多起该类案件,涉及当事人是以万人为计算单位。上月,北京某区当事人多次来所咨询如何确定农村集体经济组织成员资格的相关问题,本所组织专业律师组成课题组对该类问题进行专门研究,并经全体律师认真讨论形成了初步统一的意见,并获得中国城乡建设管理和房地产研究中心多位专家的指导。希望本文对推动各地研究和妥善处理这一问题能起到抛砖引玉的作用。
一.问题的产生
我们认为,农村集体经济组织形式的历史沿革和发展变化造成了现有集体经济产权制度改革认定成员资格成为难点,而对农村集体所有财产的利益之争是产生这一矛盾的客观原因。&改革开放前,北京地区和全国绝大多数农村地区一样均实行人民公社“三级所有,队为基础”的经营体制,公社、大队、生产队三级都是经济实体。“一平二调”“大锅饭”的财产属性一般不会形成农民之间的利益分配的不公,自然少有争论。
自1978年改革以来,逐步建立以家庭经营为基础的统分结合的双层经营新体制。核算单位的变化背后是农村产生生产资料的私有和农民分配出现差别,对集体财产的争论成为必然。这一方面的政策变化不是一蹶而就的,有个历史进程。
中共中央1984年1号文件指出,“原公社一级已经形成经济实体的,应充分发挥其经济组织&的作用”,但它与原大队、生产队,“是平等互利或协调指导的关系,不再是行政隶属和逐&级过渡的关系”。而北京郊区政社分开的改革在1983年普遍进行,到1984年上半年基本完成。在政社分设后,村级也相应地进行了改革,即按行政村范围建立村民委员会,同时把生产大队变成单纯的合作经济组织。随着推行大包干责任制,第一轮土地承包基本完成。&
针对合作经济组织建设和管理中存在的问题,日,中共北京市委、市政府发布《关于加强乡村合作社建设,巩固发展集体经济的决定》,《决定》就乡村合作经济组织性质地位、机构名称、职能任务等8个方面进行了明确。要求各县区农村以一村一社模式组建村经济合作社,村民小组组建合作分社,乡镇组建乡镇联社。还规定,经济合作社和村民委员会的干部可以交叉任职,可以两块牌子,一套班子。为了彻底改革农村集体经济的旧体制,在郊区推进了农村集体经济产权制度改革,1992年开始实行“资产变股权,社员当股东”的办法,强调股份制和股份合作制是当前农村体制改革的重要内容,是探索共有制新的实现形式。但在改革的过程中,经济合作社的职能,普遍由党支部和村委会代理,存在其独立的法律地位和功能弱化的情况。
近些年随着农村经济改革的不断推进,农村经济日益繁荣,农民收益形式多元化,同时随着农村税费改革和农业税的减免等利民政策的出台,土地升值空间加大,农民从土地上可以获得更大的利益,农民以所有者一分子的身份要求维护自身利益的呼声越发高涨,因此,针对集体经济组织最重要的财产――土地的使用和收益,日,中共北京市委、市政府发出《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》。针对实际工作中的复杂情况,土地确权采取了三种形式:确权确地、确权确利和确权确股。日,北京市委农村工作委员会、北京市农村工作委员会发布《关于积极推进乡村集体经济产权制度改革的意见》,进一步明确产权制度改革的原则和方法,改革在即在明确了上述原则的情况下继续进行。
在上述农村经济改革的进程中,发生了集体经济组织本身发生着一系列的变化,包括组织构架、管理范畴、功能职责等等,而同样在这过程中,集体经济组织成员一系列的法律行为和自然事件也在进行,如出生死亡、婚姻收养、参军提干、政策性和自愿性迁入迁出、甚至受到刑事处罚等等,两种变化的共同作用,使得现在的如何确定集体经济组织成员资格问题成为难点。
  二.我国各地对此的法规、政策规定尚在发展之中。
现有乡村集体经济产权制度改革形势下,确认农村集体经济组织成员资格尚无全国统一的法律规范,而是由各地按照中央的政策结合当地情况以地方性法规、政策来推进。因此各地规定不一,进度差别很大。至2008年末,全国已经建立较完善村经济合作组织制度的地区在界定集体经济组织成员资格方面有下述代表性的规定:
&&&(一)、地方性法规虽然有较好效果但数量不多。
1.《浙江省村经济合作社组织条例》的第十八条规定:“户籍在本村,符合下列条件之一,且遵守村经济合作社章程的农村居民,为本村经济合作社社员:&(一)开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员;
(二)父母双方或者一方为本村经济合作社社员的;(三)与本社社员有合法婚姻关系落户的;(四)因社员依法收养落户的;(五)政策性移民落户的;(六)符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员”。
第十九条规定:“因下列原因之一户籍关系迁出本村或者被注销的,应当保留社员资格:(一)解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的初级士官;(二)全日制大、中专学校的在校学生;(三)被判处徒刑的服刑人员;(四)符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员”;
第二十条规定:“除本条例第十八条、第十九条规定以外的人员,经本社社员(代表)大会三分之二以上社员同意,且履行村经济合作社章程规定义务的,可以成为本社社员或者保留本社社员资格”。
&2.《唐山市村经济合作社条例》&第八条:“凡户口在本村范围内的村民,承认社章,并承担相应义务者,经本人申请,村经济合作社管理委员会同意,均可成为村经济合作社社员。户口迁出者,社员资格自行消失。户口迁入者,根据本人申请,履行入社手续”。
&& (二)、规范性文件是指导这一工作的主要规则
1.《中山市关于推行农村股份合作制改革的实施办法(试行)》第二条:“股东资格界定(一)各镇区应根据本地实际情况,确定股东资格界定的截止时间,统计在册的村民人口。(二)股东资格应按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则,以村民的户籍、承包责任田、履行义务等实际情况为基本依据,以原参加集体分配的村民为基础进行界定;原户籍属本地的在读大中专学生、现役义务兵等应具有股东资格。(三)在第二轮土地延包中已实施土地承包权固化的,可作为本次改革中股东资格认定的依据。(四)对外嫁女及其子女等股东资格界定及股权配置,要遵照法律原则和有关政策办理。(五)股东资格认定后,必须张榜公布,经股东代表大会确定;对股东资格认定有异议的,由村民会议根据国家法律和有关政策讨论决定”。
2.《关于江干区村(社区)集体资产股份合作制改革政策界定的指导意见(试行)》第六条:“成员界定。股份享受对象:现有行政村及撤村建居社区撤村建居前在册农业户口人员;户口不在册的服役(刑)人员、在读大中专学生应享受在册农业户口人员同等待遇;经村(社区)代表大会同意的其他人员。股权享受对象的确认,必须由各村(社区)根据上级政府有关文件精神,结合本村(社区)实际,制定具体实施细则,由村(社区)代表大会审议,经三分之二以上代表同意通过”。
3、中共北京市委、北京市人民政府《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》第四条:明确农村集体经济组织成员身份。
(1)、一轮土地承包时,已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口。
(2)、按照市政府制订的有关政策进行异地搬迁的水库移民、强泥石流易发区和采空区移民以及其他政策性移民。
(3)、上述两类以外的农业户口人员,已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织,并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累,经本集体经济组织成员大会或者成员代表大会讨论同意后,取得本集体经济组织成员身份,获得土地承包经营权。未履行前置条件的,其土地承包经营权根据户口迁出村的具体情况,协商解决。
(4)、全家转为小城镇户口的农户,未办理自愿放弃土地承包经营权手续的,仍然享有土地承包经营权。因子女顶替等由非农业户口转为农业户口的人员,凡享受城镇居民社会保障的,不享有土地承包经营权。其中关于缴纳集体积累,可参照《密云县人民政府关于接收外村农民入户入社及收取积累金的管理办法》第三条的规定:“接收外村农民入户、入社的村经济合作社实行民主议定、入户公开的原则,并收取一定数额的集体积累基金(以下简称积累基金)。第五条
按本办法办理入户、入社的人员,承认本社章程,交足积累基金即为本社社员,享有社员权利,履行社员义务”。
4、《顺义区农村集体经济产权制度改革试点村改革工作流程(08年)》规定可以参加集体经济组织人员是:
(1)日以前在册的农业人口及截止到改制之日(日)止衍生的农业人口,包括婚嫁迁入的媳妇和女婿。婚嫁迁入本市人口以户口为准、外省市人口以结婚证为准;新出生人口以出生证为准。①因婚姻关系户口迁到本区范围内的,基本股、农龄股由嫁入村解决,嫁出村不予解决;因婚姻关系户口迁出到本区范围以外的,在规定的时间内由本人向迁出村申报,根据本人实际在村的年限给予相应的农龄股,不给基本股。②改制之日前不满16周岁的(包括已转非的新生儿),只享受基本股。
(2)原集体经济组织成员,农转非或转为小城镇户口未获得社会保障的享受基本股和农龄股;农转非或转为小城镇户口获得社会保障的不享受基本股,只享受农龄股,农龄计算从满16周岁开始,截止到其转非之日。
(3)集体经济组织成员中的义务兵,服役期间计算农龄;集体经济组织成员中的服刑人员,服刑期间不计算农龄。
& (4)集体经济组织成员中离异、丧偶的配偶及子女户口仍在本村的,享受基本股和农龄股。
该区规定不能参加集体经济组织人员是:(1)改制之日前已死亡的。(2)改制之日前已是行政事业在编及离退休人员。(3)改制之日前由非农业户口转为本村农业户口享受企事业单位退休金的职工。
对以上未涵盖人员由村集体经济组织成员代表大会讨论决定。
除上述列举,还有多个地区的相关规定,在此不在赘述。
&&&(三)、法院的态度
各地法院对此意见不尽相同,较为积极的是天津市法院。《天津市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》规定:
&&&1、在该集体经济有户籍登记。户籍是作为集体经济组织成员的档案文书记载,具有较强的法定性,是确定农村集体经济组织成员的重要条件之一。
2、生存、生活在该集体经济组织。这主要是指,农村集体经济组织成员资格是一种民事权利能力,人要生存才享有和具备,人死立即消灭。“生活”在该集体经济组织,主要是指出生在该组织,且为已具备该组织成员资格的人所生的孩子。
3、对该集体经济组织的土地享有权利负有义务。这主要是指对该组织的土地拥有与其身份不可分离的权利和义务。
综上所述,我们认为,各地对于集体经济组织成员资格的确认是通常以户籍、长期生活和居住、与集体经济组织之间的权利义务关系为一般原则,同时结合历史原因和实际情况,充分发挥村经济合作社的主导作用,通过民主程序,经社员大会决议确定为补充原则。同样的道理,在一般情况下村民即为社员,二者身份并无对立。除有法律限制外,村民所应当享有经济合作社社员的经济权利不应被剥夺。一些地方采用多数村民或社员投票决定少数村民是否享有社员权利的作法是没有法律依据的。我们不能想象特定情况下多数人决定少数人的命运给农村和谐带来的破坏。但目前确认集体经济组织成员资格在法律层面上缺少明确细致的规定,产生的纠纷又是司法机关不予受理的范围,因此其救济途径非常有限。在实际工作中,各乡村集体经济产权制度改革的实施方案通常要经乡镇人民政府的批复,所以被侵权人只能通过行政救济途径对自己的合法权益进行有限的保护。
三.村经济合作社的地位问题
在此特别需要明确的问题是关于村党支部、村民委员会、村经济合作社之间的职能关系,各地出台了一些与现行法律相冲突的规定,这也是矛盾的热点。例如根据北京市《关于村经济合作社社员代表大会的若干规定(试行)》第二条,村经济合作社是以行政村为单位建立起来的社区性合作经济组织。同时参照《北京市高级人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见(试行)的说明》:“同时,北京各区县均成立村经济合作社作为村集体经济组织的代表机构”。因此可以明确的是,北京是将村经济合作社作为行政村的集体经济组织代表机构。
村经济合作社归谁领导呢?它与村民委员会的关系如何处理?北京市《关于村经济合作社社员代表大会的若干规定(试行)》第十八条规定,要坚持党支部(总支)对村内事务的核心领导地位。
而根据《村民委员会组织法》第五条规定,村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。
《全国人大常委会法制工作委员会对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》中规定:“集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的,应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理,没有村农业集体经济组织的,由村民委员会经营、管理”。
四.我们的观点
对于上述问题我们认为,村经济合作社要坚持党支部、村委会的领导和保障作用,在确认集体经济组织成员资格时不能背离现行法律规定。农村集体经济组织所有的财产是以农民身份为前提,其权利根源是人身权利。甲村农民迁入乙村,户口的落户便意味着该农民具有在乙村生活、生产的权利,除非特殊约定,或者该农民放弃这一权利,其社员身份不应当有障碍。目前国内这一类纠纷的增多,反映农村迁徙问题在新形势下的新特点,也暴露了经济利益仍然是农村社会矛盾尖锐化的主要原因。
如何防止和妥善处理上述争议,我们建议:
&&&(一)、处理上述纠纷应当纳入司法程序,人民法院应当受理当事人对社员身份争议的起诉,而不应将其排斥在法院门外。
&&&(二)、村民会议和村民委员会制度作为农村的自治制度已基本成熟,在此我们要防止和纠正以社员身份取代村民身份,以社员代表大会取代村民会议,以合作社取代村委会的趋向。切实防止有人利用城乡改革之机剥夺农民的政治、经济权利,侵吞农民的集体财产,以此维护来之不易的农村基本稳定的大好局面。
&&&(三)、处理上述纠纷应当尊重历史。原则可根据农民户口迁入的时间不同对待:
&&&&1、在人民公社解体前迁入当地的村民应当确认其经济合作社社员身份。
2、在人民公社解体后至当地经济合作社成立前迁入当地的村民,应当确认其社员身份。
3、在当地经济合作社成立后迁入当地的村民,其社员身份的确认,目前国内以《浙江省村经济合作社组织条例》和《天津市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》的规定较为明确、合理。但该规定目前限于是地方性规定,同时有些其他地方性规定有待修改。各地应加强研究尽快立法。我们建议,全国人大在条件适当时应制定法律来规范这一问题。
4.目前各地律师都一定程度上在关注这类纠纷,我们建议全国律协统筹安排,加大研究力度,推出成果,以为建设社会主义新农村作出应由的贡献。
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以上网友发言只代表其个人观点,不代表新浪网的观点或立场。[转载]【转载】地产新说(八)
文:士恒 《南方周末》
征地拆迁暴露的是混乱规划体制下的利益分配矛盾,“小产权房”则泄露了整个房地产领域的弊端——伪市场下的政府对土地和规划的垄断。
有关征地拆迁的矛盾伴随着城市化的推进而出现,暴力征地、野蛮拆迁在很多地方都造成了恶性事件,究其原因,利益各方争夺的都是空间所有权和使用权。
通常情况是,地方政府以“公众利益”的名义,低价征用被拆迁人的房屋私产,“重新规划”,委托开发商进行开发。从低价供地到指定贷款,从协助拆迁到减免税费,开发商与政府很多时候是利益共同体。
强制征地拆迁,不存在平等协商、买卖自愿的市场机制,规划后的新建筑,基本都是拆旧建新、拆小建大、拆低建高,实质都是利用“容积率陷阱”增容套利,理论上几乎所有热点地段都可以通过不断拆建“挣钱”。疯狂拆建下,甚至一些文物古建筑也不能幸免。
拆迁的另一个极端是,某些拆迁户轻而易举地凭借地域优势成了“拆迁富”,“拆”成的百万、千万富翁屡见不鲜。客观地看,多数情况下,如果没有政府规划的眷顾,被拆迁地区的土地很难快速增值,“拆迁富”们获得的实际是公众利益。
随着经济发展,规划保持一成不变当然行不通,但是,规划变更必然带来利益格局的突变,潜在利益的分配并没有事先明确的约定,发生激烈冲突不可避免。
随着科技进步,房屋制造更容易,圈占空间当然也更容易。即使作为业主自己,也存在自行拆建、多占空间的冲动。在很多城市,明明功能很好的星级酒店、写字楼也被扒掉重建,还美其名曰“企业行为”。其实,通过深究我们就可以发现,这些大拆大建项目几乎无一例外是依靠“容积率陷阱”加高加层扩容了自己的空间,却隐蔽地侵占了公众利益。
同理,个人违建也从平房的私搭乱建、占道经营进化到拆改别墅、挖地下室,娱乐明星在自家别墅违规扩建早已不是新闻;“最牛改建户”甚至在二十多层的高空利用两楼间的空隙搭起了“房间”;还有业主自行拆除新别墅重建、私自开挖地下室的案例。
本质上,不管是拆别人还是拆自己,只要涉及空间扩容、用途变更,背后都是损人利己的违规套利行为。
相信经历过上世纪70年代以前的人们对“资本主义尾巴”并不陌生。在统购统销制度下,几乎所有的日常消费品都要凭票证供应,作为农副产品供需双方的农民和市民,偶尔会自发形成黑市,这种自然的商品市场和自由交易的商品,常常被作为“资本主义尾巴”,遭到取缔。
如今人们通过农贸市场、服装市场顺利地解决温饱后,住房市场又出现了新的“资本主义尾巴”——小产权房,其实质是自发的钞票换“粮票”行为,是在利益驱动下的城乡角色互换和优势互补。
经济意义上看,小产权房倒是更接近政府倡导的经济适用房和廉租房的本质。城市居民不靠国家,用货币资本换取城郊、农村的居住空间,城郊、农村居民出租出售自己的多余房产获取收益本来就是市场自由交易的体现,为何硬要将精美的楼盘、别墅贴上“野楼盘”标签,甚至不惜强拆?
小产权房不慎泄露了现阶段房地产业的天机——土地(空间)资源的统购统销,触犯了包括地方政府和开发商在内的既得利益群体。
对农民来说,土地并不是他们完整意义上的财产,不能像普通商品一样自由买卖转让,即使城市化到了自家门口,惟一的增值途径仍要通过地方政府这个垄断的“中间商”,所谓“野”就野在没有经过“行政审批”、绕那个高成本的大圈子。
尽人皆知,土地用于不同用途将有不同的产值效益,一块地用于种田、建厂房还是盖住宅、商业区,其经济效益有着天壤之别,地方政府一边以“保护耕地”的名义禁止农民土地用于高附加值产业,自己却通过规划特权低价征地、以租代征随即转手就倒成工业、商业用地,高价供给开发商再以更高的价格零售给终端购房者。
所以,畸形的市场结构造就了奇特的现象:一端是农民大量失地,没有享受到城市化带来的利益,或只配享受压制下打了折的利益;另一端是资本拥有者——市民被迫接受畸高的房价,两端的差价损失其实就是地方政府和开发商的暴利来源。
产权制度是市场经济的基础,产权只能说有无,而不能分大小。经济学家科斯说,清楚界定的产权是市场交易的前提。产权清晰就是要明确交易的标的一定要有明确的主人,不能随便买卖属于别人的东西,否则交易无法进行。综观房地产市场乱象,我们发现,产权和规划模糊始终是混乱的源头,从而使整个市场结构异化为“伪市场”。
房地产市场交易的不动产产权主要指空间所有权和建筑形态的物权,即无形资产+有形资产。按物权法,居民住宅70年产权,商业房产50年产权,由于土地(字面上的平面部分)归国家所有,实际任何房产产权都是空中楼阁,尽管有“建设用地使用权届满,自动续期”的条款,但终究不是永久产权。
宪法规定土地归国家,但土地(实际是空间)的处置权——规划,却是归于各级政府。规划既包括对空间有增值作用的规划如交通、医院、学校设置,也包括贬值作用的规划,如设垃圾站、化工项目,有时还包括直接掠夺的规划,比如低价征地、拆迁等。
规划环节的混乱和不确定,极可能成为部门和个人寻租的手段,也就是所谓的公众利益部门化,部门利益私人化。官员追求任期内的政绩造成了规划的短视,自然造成了建筑短命,甚至到了新楼盘完工即成为拆迁户的荒诞地步。同时,大拆大建也制造了世界第一的建筑垃圾规模和惊人的能源及其它资源消耗。
真正的市场经济是在确定规划规则下的竞争,要求打破各种藩篱的隔阂,突破身份、地域歧视,构筑统一的竞争平台,各种资源配置才能达到最优化。据估算,若小产权房能自由交易,可使目前房价平均降70%。
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