中国省直管县（市）与地方行政区划层级体制改革研究
【摘& 要】中国行政区划呈现出“中央―省(自治区、直辖市)―自治州(盟)、市―县(旗)、市―乡镇”的多层级状态。调整规模、减少层级、增强活力，是中国地方行政区划体制以及相伴生的政府管理体制进一步改革的长期战略任务和目标。实施省直管县市体制是中国地方行政区划层级体制及政府行政管理体制改革的关键环节，它事关国家的长治久安和地方社会经济的可持续发展，具有长远的战略意义和实践意义。
【关键词】PEST分析；行政区划层级体制；区域管治
1.推行省直管县市的政治经济意义
行政区划是国家行政管理制度的地方安排，是国家权益的地方配置。由行政区划所确定的行政区及其伴生的行政管理体制构成国家政局稳定的政治基础。构成国家政局稳定的政治基础。
1.1中国政区的层级结构及其悖论
中国当代行政区划体制是由国家宪法所规定的。按照宪法规定，全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。国家在必要时设立特别行政区，特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度；国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。
然而，现实行政区划与行政管理体制的层级关系突破了宪法所确定的政区层级原则。改革开放以来所推行的市领导县(市)体制，己经覆盖了全国70%以上的人口。截至2003年底，全国除港、澳、台和京、沪、津、渝四个直辖市以外的27个省和自治区，都普遍实行了市领导县市体制。目前，在山西、黑龙江、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆等8个省或自治区内仍然分布着20个地区；在吉林、湖北、湖南、四川、贵州、云南、甘肃、青海、新疆等9个省或自治区内分布着30个自治州；在内蒙分布着5个盟；基本形成省或自治区通过地级市、地区、自治州、盟来领导和管辖县(市)的行政管理体制。
改革开放以来，市领导县(市)体制作为中国政治经济体制改革的重要任务而实施，最终目标是完全替代地区行政管理体制，在省县之间形成一种主导性的地方行政管理体制。随着中国经济社会现代化、城市化、市场化进程的深入和发展，介于省县之间的市领导县(市)体制一度充分发挥其制度优势，加快了中心城市的规模扩张和经济现代化进程，使地级市政府所在地的中心城市成为地区性政治经济文化中心，构筑起中国城市体系的基础骨架，还将在继续推进中心城市的规模扩张和经济社会要素资源的集聚过程中而发挥基础性制度效益;但在全面建设小康社会的现代化进程中，随着构建“公共行政、程序行政和责任行政”为主体的服务型政府管理体制改革的推进，市领导县市体制日益暴露出其制度性缺陷和问题，受到学术界的广泛关注。
1.2市领导县(市)体制的制度性缺陷
介于省县之间的市领导县市体制作为地方主导性行政管理体制仅有20年左右时间、这种体制衍生于中国从计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊历史阶段，从产生之日起就带有计划经济的痕迹和对社会经济生活管理的理想化色彩。在实践过程中，诱发了诸如法律规范、经济利益、行政管理和城乡关系等方面的新矛盾。
一是地级市领导县(市)体制在法律依据上的缺陷。特别是地级市领导县级市更没有法律依据。虽然采用“代管”的形式来避开法律矛盾，由于隶属关系仍然是事实上的“直管”，产生特有的“市辖市现象”，带来城市政区通名矛盾和层级的混乱。
二是市领导县(市)体制组织形式的缺陷。在以行政性分权为主、政府职能转换不到位的体制背景下，市领导县(市)体制本质上是城市化的区域性制度扩张，由此带来管辖权益的极化，不可避免地产生城乡管理、财政税收、社会就业、社会治安、公共服务、“三农”问题、土地交易、环境保护等诸多方面的问题和矛盾。
三是增加行政管理成本，降低行政管理效率，客观形成新的寻租机会。市领导县(市)体制使省县之间多了一层行政管理层次，导致沟通缓慢，信息阻滞，信息失真失落率高，中央及省的政令贯彻不能及时到位，各项政策法令难以有效地传至基层，而基层出现的问题，提出的意见和建议难以迅速有效地反馈给上级，直接导致管理低效，并滋生腐败。
四是市领导县(市)体制的管辖幅度过于悬殊。由于政治、历史、文化、地理、经济等多方面的差异，市领导县(市)体制的管辖幅度最大与最小相比较相差数以百倍计，形成一些“小马拉大车”，与“大马拉小车”，的极不均衡的政区管理格局。
1.3省直管县市体制的政治经济意义
从发展看，市领导县市体制需要进一步考察其社会绩效，判断其生命周期。但中国全面建设小康社会的现代化进程和进一步完善市场经济体制的改革，在催生着“以人为本”的服务型政府管理体制。中国行政管理体制改革，在政府规制和机构改革方面已取得重要进展；但作为行政管理体制架构基础的行政区划体制改革却没有突破性进展、省直管县市，就是撤销介于省县之间的地级行政管理层次，由省直接管辖和领导县、市。推行省直管县市体制，减少中国行政区划及相应行政管理体制的层级，进而带动省、县两级行政区管辖幅度的调整，建构规模合理、层级简化、活力旺盛的中国特色的行政区划体制及其相应的政区管治体制，是实施“全面、协调与可持续发展”战略和“五统筹”要求的客观需求;是加快全面建设小康社会，推进现代化、新型工业化、城市化和市场化最重要的体制创新;还是推进中国政治制度现代化和民主化的重要战略举措，具有长远的战略意义和实践意义。
2.省直管县市的PEST分析
中国行政区划与地方政府管理体制是中国特定的政治(Politics)、经济(Economy)、社会(Society)和技术(Technology)要素所构成的行政环境相适应的产物。改革开放以来中国政治、经济、社会与技术条件发生了显著的变化。正是这种变化要求实施省直管县市体制，以减少行政层级，整合行政资源，优化行政结构，进一步理顺中央与地方的社会治理与公共服务责权，有效地建构起“以人为本”的服务型政府管理体制。
2.1省直管县(市)体制的政治环境
中国社会主义初级阶段的特殊国情和时代特征，客观决定了政治民主化进程的改革要经历一个漫长的历史阶段。其中，在社会主义初级阶段条件下，如何合理划分行政区以便最有效的组织和协调区域经济发展一直是上层建筑领域改革的重要命题，也是简政放权，充分发挥地方积极性，推进政治民主化进程的重要改革。
中国现行的国家政治权力结构是代议制，人民通过选举产生的代表来管理国家事务；人民代表)广泛吸收选区民众的需求，选举产生自己信任的政府，政府以高质量的公共服务以满足选区民众对各种公共物品的需求。一个行政区就是一个选区。各级行政区的划分必须能够保障人民民主权力的发挥。行政区层级与规模越是趋于合理，越有利于地方政府反映当地居民的政治要求。
实践表明，中国条块分割、职能重叠的行政架构己经成为快速发展市场经济的体制性障碍，也是推进政治民主化进程的重要领域。从1993年宪法确认“建设社会主义法治国家”的目标以来，中国传统的“全能政府”管理体制正在发生质的变化。经济管理取消计划，转为“块块管理”为主；财税制度改为“分税制”；干部人事权由上级下管两级转为下管一级，并成功推行公务员制度；中央和地方关系发生重大改革；随着《国家赔偿法》、《行政许可法》等以及将要出台的《行政程序法》的全面实施，各级政府正从全能政府加速向公共服务型政府转型。
中国是多民族的单一制国家，保持中央权威、维护政令统一是维系经济社会全面、协调与可持续发展的关键；同时发挥地方积极性，加强省级为主导的地方政府经济社会发展的宏观调控能力，又是确保国家经济社会活力和综合竞争力的重要战略举措、这种既有统一意志又有地方特色的生动活泼的政治局面一直是中国持续发展的政治基础，也是政治文明建设所追求的战略目标。通过精简行政管辖层级和调整行政区管辖幅度，合理配置与高效利用行政资源，降低社会管理成本，是深化行政管理体制改革、推进政治文明建设的重要途径。中国的政治文明建设，要求推行省直管县市体制。
2.2省直管县(市)体制的经济环境
2003年底中国成功跨上人均GDP突破1000美元的台阶，国家综合经济实力有着显著提升和增强、中国在实现工业化和城市化为特征的现代化进程中取得世界瞩目的成就；并在融入经济科技全球化过程中开始了以实现信息化和知识化为特征的新现代化长征。作为联合国安理会常务理事国、WTO成员国和发展中国家，中国在世界事务中成为负责任的大国。
2020年中国要实现全面建设小康社会的目标。从人均GDP1000美元到人均GDP3000美元，是中国社会结构转型发展最迅速的时期，也是经济环境变化最显著的时期。在现代社会经济系统复杂系数与风险系数不断增加的情况下，提高政府掌控、驾驭社会经济系统环境变化的能力是政府面临的突出问题。合理调整政区管辖规模、减少行政层级、增强政府活力是消除市场经济体制发育、发展的体制性障碍的战略途径。
2.3省直管县(市)体制的社会文化环境
改革开放以来，中国社会文化表现出由依从走向独立、从单维转向多维、从封闭走向开放、从情绪化转向法理化等一系列变化。公民的主体意识、竞争意识、效益意识、民主意识、健康意识、法治观念、平等观念、素质观念等有了显著提升，并将这些意识和观念渗透到社会经济文化生活之中，表现出愿意接受新事物、崇尚变革与创新精神、崇尚知识和技术、注重自身权力维护和自立精神的培育、关注实效和实惠、关注时尚和休闲等积极倾向。这些积极、健康向上的文化价值取向，进一步要求人权价值的提升和对社会经济事务治理和公共服务的高质量要求。
中共十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”作为深化经济体制改革的指导思想和原则，首次把‘以人为本’，的社会文化价值观念引入行政管理领域，必将进一步促进中国传统行政文化的创新。中国几千年文明所形成的大一统信念、集权主义价值和原则、人治与礼治相结合、中庸之道以及科层制的行政方式等，构成中国行政文化的基本特色。新中国成立以来，人民利益至上原则、议行合一、民主集中制、依法行政等，虽然对传统行政文化有重大创新，但历史积淀下来的传统行政文化生态仍强烈影响着行政运行模式和行为范式，成为现代市场经济体制发展的羁绊。建构“以人为本”的服务型行政管理体制，要求中国行政文化生态进一步由集权型向民主型转变、由管制型向服务型转变，由一般型向专业型转变，由人治型向法治型转变。显然，中国社会文化生态环境、特别是行政文化生态环境的创新与变革，要求推进省直管县市体制。
2.4省直管县(市)体制实施的技术环境
技术手段和技术性基础设施水平直接影响行政管理模式的选择和行政效率的实现。中国省县之间的地级行政管理层次和机构，除了因为计划经济体制所赋予的包揽一切的社会行政管理事务过于繁重以外，很大程度上是由于落后的交通与通讯条件所决定的。中国现代化所积累的物质技术基础，己经深刻地改变了中国地方政府的行政技术环境。
中国立体交通运输体系将进一步趋于完善和现代化。中国各省、自治区的省会城市、主要经济中心城市和旅游城市都有机场和定期航班。青藏铁路结束了西藏没有铁路的历史；铁路提速与现代化，使国内省会城市之间的列车夕发朝至或朝发夕至成为现实。总长约3.5万公里、纵贯东西和横穿南北的“五纵七横”12条高等级国道主干线，贯通首都及各省会城市，将100万人口以上的所有特大城市和50万人口以上大城市的93%连接在一起。中、东部省区基本实现了以省会城市为中心的5小时内的高速公路车程圈；西部大多数省区正在实现这个目标、全国绝大多数省区从县城到省会城市可以实现12小时内行程往返。
3.推行省直管县市体制的路径选择
省直管县市体制是中国地方行政区划层级制度改革的目标取向，是深化地方行政管理体制改革，大力精简机构和人员，进一步调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制法定化的战略突破口。中国国土面积广阔，人口总量大，各省区自然、社会经济条件相差很大，实施省直管县市体制的紧迫性和必要性不尽相同。因此，推行省直管县市体制的模式、时机和路径有所不同，不应“一刀切”。
3.1进一步推进中心城市的行政区划体制改革，完善中心城市的政区架构
区域性中心城市是中国经济社会的脊梁、省直管县市体制要撤销地级行政管理层次，实行省直接管辖县、市，但绝不是撤销地级市建制。在省直管县市体制条件下，地级市是由省直管、但不再管辖县或县级市的区域性中心城市。这需要一段过渡时期。中国地级市规模发育发展很不平衡，半数以上的地级市功能发育不完善，综合经济实力单薄，仍然处在规模扩张和要素资源集聚阶段。要进一步形成区域性经济中心和公共服务中心，需要进一步理顺其内部的行政区划管辖的幅度。合理规模的区域性中心城市，其市辖区建制不能少于3个，以3-5个建制、每建制管辖30-50万人口为最佳规模。尽管市领导县市体制有诸多制度性缺陷，但从特大城市与城市群发展规律来看，该体制有利于降低都市成长过程中的规模扩张成本并促进城市群地区管理体制创新、城市发展是一个动态的空间过程、区域性扩张既是中心城市规模发育发展过程中的共性特征，又是实现城市化的重要路径。为此，要用5-15年的时间，在促进城市经济实力和综合竞争力成长的过程中，将一些与中心城市有着紧密关联、不可分割的县、市转型为市辖区，既减少县、市个数，又为中心城市发展预留下可持续发展的空间，逐步理顺中心城市市辖区的行政区划建制，建构辐射与服务型、具有可持续性的市辖区领导街道社区与乡镇的行政管理体制，使其成为省辖独立的行政单元实体，并具有对周边县市地区具有公共服务职能的中心城市。一些非省会的特大型中心城市，如果城市市区常驻人口规模超过200万，又有相对独立并经常性联系紧密的区域腹地，中央财政税收达到或超过200亿元规模，可以通过设置直辖市的行政区划调整模式，以逐步实现所在省区或周边相邻省区划小的政治目标，进一步优化中国省级政区的规模和空间结构。
3.2 整合县级政区规模与结构，优化和调整县域政区架构
中国县级政区管辖幅度与规模存在巨大等级差异、全国县级政区平均人口规模约40万人左右，人口规模在80万人以上的特大县197个，40-79万人的大县有490个，20-39万人口的中等县549个，小于20万人口的小县412个。特大县行政管辖幅度相当于全国县级政区人口平均管辖规模的2-3倍以上，政府行政管辖效率比较低下，尤其是那些明显存在双强中心城镇的人口大县，强镇与县之间存在明显的体制性矛盾。而人口规模太小的县又造成行政负担过重，有些县只管三五个乡镇，几万到十几万人，面积只有几百平方公里，给老百姓带来沉重的行政负担，造成行政资源配置的过剩和浪费。
推行省直管县市体制，要对县域行政管辖幅度进行科学合理的调整，通过整合县级政区规模与结构，从战略上优化省直管县市的行政区划架构。一是要进一步推进建制城市设置标准和模式的创新与改革，通过整县设市或切块设市模式，将那些经济实力和现代化水平达到或接近建制城市标准的强县或强镇转型为省直辖的县级建制城市；二是要适度整合县域政区管辖规模，将人口规模低于20万人口的小县按照地域相邻、自然经济社会条件基本相似、历史联系紧密、发展与管治方向基本一致等基本原则进行合并，以减少省直管县市的县域政区数量。
县域政区的稳定发展维系着国家权益基层管治的可持续性。整合、优化县市政区规模结构，一定要因地制宜，从每个省实际省情出发，从有利于建构省直管县市的行政区划架构，有利于县域经济社会的可持续发展，有利于地方行政管理体制改革的战略高度上，做好整合县级政区规模与结构调整规划，建构科学合理的省直管县市的行政区划架构。
3.3 因地制宜，分类指导，与时俱进，逐步推进
要兼顾东部经济发达和中西部欠发达省区在实施省直管县市体制所选择的时机和模式的差异。中国经济社会发展的地域差异十分明显，行政区划体制所面临的问题各不相同。同样是市领导县市体制，在东部地区己经暴露出明显的制度性缺陷；而在中西部省区仍然处于完善和转型阶段，其制度性优势还没有体现出来。因此，东部与中西部省区在实施省直管县市体制的时机和实施模式具有很大的选择差异。
东部省区实施市领导县市体制比较早，中心城市经济实力雄厚，公共服务功能强盛，现代化、市场化、城市化水平高，交通与通信设施以及人们总体素质比较高；县市经济实力雄厚，在省直接管辖条件下的独立行政能力较强，对改革承受能力比较强、在优化中心城市以及市县政区规模结构的基础上，东部省区可以在3-5年内率先实行省直管县市体制，实现行政区划层级体制及相应行政管理层级体制的创新。
中西部省区，中心城市经济实力单薄，公共服务功能弱小，又处在规模扩张和内部政区架构完善阶段；县市经济基础薄弱，吃饭财政，行政负担重，更需要行政管理体制改革与创新。因此，中西部省区一方面要加速培育中心城市功能，促进中心城市规模与总体实力成长，完善市辖区建制架构；另一方面要加快县市政区规模与结构的整合，合并小县，对相对远离中心城市的强县或强镇，通过转型为建制城市而由省直管，用8-15年左右的时期，逐步过渡为省直管县市体制。对于个别幅员辽阔、人烟稀少的民族自治区，则要通过人口和资源要素的集聚，逐步优化政区结构，用更长的时间，转型为省直管县市体制。而人口和面积总体规模都不大的省区可以依照本省区实际，撤销地级管理层次，直接实施省直管县市体制。
参考文献：
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来源：《人文地理》2004年第6期
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目录 导论&& 0.1 问题的提出&& 0.2 概念界定与研究范围&& 0.2.1 政区层级划分与概念界定&& 0.2.2 “县”在中国政区体系中的核心地位与“合法性”意义&& 0.2.3 研究的范围：统县政区与县辖政区&& 0.3 统县政区与县辖政区研究的基础理论&& 0.3.1 上层建筑与经济基础理论&& 0.3.2 政区竞争理论&& 0.3.3 行政区经济理论&& 0.3.4 行政区划层级与幅度关系理论&& 0.4 研究的意义&& 0.4.1 研究的理论意义&& 0.4.2 研究的实践意义&& 0.5 本书的结构&&上编 省制以来统县政区的历史发展与当代改革&&1 省制以来统县政区相关研究综述&& 1.1 统县政区的沿革研究综述&& 1.1.1 元明清时期&& 1.1.2 民国时期(含中国共产党领导的根据地时期)&& 1.1.3 中华人民共和国时期&& 1.2 近现代统县政区体制改革研究&& 1.3 统县政区相关理论研究进展&& 1.4 国外相关研究&& 1.5 简要评价&&2 统县政区的影响因素与相关理论分析&& 2.1 统县政区主要影响因素分析&& 2.1.1 政治因素&& 2.1.2 经济因素&& 2.1.3 民族文化因素&& 2.1.4 历史因素&& 2.1.5 自然因素&& 2.1.6 其他因素&& 2.2 城市化、城乡关系理论与统县政区发展&& 2.2.1 城市化与城乡分治&& 2.2.2 城市增长极与城市型统县政区&& 2.3 本章小结&&3 元、明、清统县政区历史研究&& 3.1 元代统县政区设置与管理体制&& 3.1.1 元代统县政区：路&& 3.1.2 元代统县政区：府&& 3.1.3 元代统县政区：州&& 3.1.4 元代准政区：转运司、宣抚司、宣慰司、肃政廉访司、统军司&& 3.1.5 元代统县政区小结&& 3.2 明代统县政区设置与管理体制&& 3.2.1 明代统县政区：府&& 3.2.2 明代统县政区：州&& 3.2.3 明代准统县政区：道&& 3.2.4 明代统县政区小结&& 3.3 清代统县政区设置与管理体制&& 3.3.1 清代统县政区：府&& ……&&4 民国时期(含中国共产党根据地时期)统县政区设置与管理制度&&5 新中国统县政区的设置与管理体制&&6 省制以来统县政区沿革规律与机制分析&&7 地级政区的现实反思与问题分析&&8 统县政区改革路径的探索与思考&&下编 县辖政区的历史发展与当代改革&&9 中国县辖政区相关研究综述&&10 县辖政区研究的相关理论&&11 历史时期我国县辖政区制度的演变&&12 现行县辖政区体制的审视&&13 新形势下县辖政区的重新定位与改革思路&&14 实行县下辖市：我国市制与县辖政区体制创新的结合&&15 积极推进我国县辖乡镇市自治体制&&16 我国县辖政区体制改革的配套措施&&17 结语：回归监督与推进自治——关于中国当代统县政区与县辖政区改革的总体思考&&主要参考文献&&
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