社会转型期俄罗斯的公共所有权制度
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【期刊名称】
社会转型期俄罗斯的公共所有权制度
【副标题】 兼论公共所有权与私人所有权的制度关系【作者】
【作者单位】 【分类】
【中文关键词】 公共所有权；私人所有权；特殊调整；过渡
【英文关键词】 transition
【文章编码】
(5-（15）【文献标识码】 A
【期刊年份】 【期号】 2
【页码】 125
上世纪90年代以来形成的俄罗斯公共所有权制度，在其主体、客体、权能、实现路径，及其调整社会生活范围、比重等方面，都经历了与社会转型同步的变迁。其中的重要线索是：在延续公共财产民法整体调整传统方法的前提下，围绕实现公共利益的根本目标，回应公共财产客体功能的特殊性及由此产生的法律调整方法特殊性要求，吸收与改造了大陆法国家“公产”与“私产”二分体制，构建了由俄罗斯特色的公共所有权向私人所有权循序过渡的类型序列。
【英文摘要】
From 1990 onwards, the formation of system of public ownership in Russia, involving subject, object, pow-er, the realization of the path, and the scope of social life adjusted, proportion and so on, has witnessed a transformationaccompanied by social change simultaneously, of which the key clue is that in the premise of continuation of public propertyin civil law, it achieved the fundamental objective surrounding the public interest, responded to special nature of publicproperty object function and the resulting legal methods to adjust special requirements, absorbed and transformed the binarysystem“public property” and“private property” in civil law countries and constituted sequences of private ownership topublic ownership of Russian characteristics orderly.
【全文】【】 &&&&
　　社会转型期俄罗斯的公共所有权制度，既不同于其历史上依附于计划经济体制的国家所有权制度，也有异于我国《》中平等保护原则下的国家所有权，还有别于法、日等大陆法国家，在划分法律上的公产与私产类型子集的前提下，再划归民法调整的国家私产所有权制度（对应的是划归公法调整的国家公产所有权）。在保持对公共财产民法调整的法律传统的基础上，公共所有权制度既回应了转型期公共财产的私有化、市场化压力，又辨别与组织了纷繁复杂、数量庞大的公共财产存量在“公产”、“私产”两端间的序列化分布。这里的民法方法主要由公共所有权的主体特征、客体分类、权能组合、实现途径组成，它标注了“私法复兴”这一俄罗斯时代命题在公共所有权制度中的限度与渐进性。
　　一、公共所有权制度在当代俄罗斯民法中的形成
　　（一）从“全民、集体、个人所有”到“公共所有、私人所有”
　　1．全民（国家）所有优位的所有权三分法
　　作为高度集中的命令型计划经济的滥觞之地，前苏联的民法一直实行“全民（国家）所有权―集体所有权―个人所有权”三元格局。全民所有制的法律表现形式―国家所有权―因其在实现由集中的权威来分配资本与劳动过程中的独特制度优势，在三元格局中居于绝对优越地位，在各方面表现出挤压集体与个人所有权适用空间的趋势：土地、矿藏、水流、森林等基本生产资料皆为全民所有财产；工业、建筑业和农业中的基本生产资料，运输和通讯工具，国家商业企业、公用企业及其他企业的财产，城市的基本房产以及为实现国家的任务所必需的其他财产，都属于国家所有。根据1961年《》补充条文的规定，在历史上保留给合作组织与集体农庄所有的财产也被认定为国家所有，同时赋予这些组织与国家企业同享的“业务管理权”，这种与民法典的矛盾性规定实际上是一种国有化措施。结合从1966年开始在集体农庄中普遍实行“有保障的工资制”，国家对集体农庄承担责任的经济形式，使集体农庄与国家企业间失去了区别。[1]255
　　2．实现公共利益特殊调整的公共所有权制度与理论的形成
　　针对上述格局的根本改革始于苏联解体前夜。1990年3月通过的《苏联财产所有权法》恢复了“物权”概念，新增了私人所有权的生产资料的客体形式，规定了对高度集中的国家所有制企业经济的“非国有化的主要形式”―改组和增加集体所有，将笼统的全民（国家）所有解构为全联盟、各加盟共和国、各自治共和国、自治州等主体所有。它首次提出了“一切所有制形式平等”。同年12月通过的《俄罗斯苏维埃社会主义共和国财产所有权法》（下简称《俄罗斯财产所有权法》）则首次明确规定了“公共所有权”（ripaso ny6Jn3rxoil co6cTBexxocT14）与“私人所有权”（npaso AacTHOH co6CTBeHHOCT14）的二元所有权结构。国家所有与该法同时首创的“市政所有”共同构成“公共所有”，与之对应的私人所有由法人所有与公民（自然人）所有组成。继而是1992年俄联邦新宪法宣布，对私人所有、国家所有、地方所有以及其他所有形式给予平等的保护。这一系列变革成果在后来1994年《俄罗斯联邦民法典》中得以体现。
　　俄罗斯当代著名民法学家苏哈诺夫（E. A.CyxaHOB）指出：“所有权对所有的主体意味着平等的可能性，其民法上的内容、权能，并不取决于权利主体身份不同而不同。”“私人所有权和公共所有权不应当被视作对不同所有权人具有不同可能性的所有权的类型，而只是表示其客体的法律制度具有特殊性的个别的所有权形式。物的利益归公民和法人―民法（私法）主体，是财产法律秩序的一般情形，而归国家和地方市政组织（公共财产）是特殊情形。关于所有权民法规范的一般规则是为私人所有权考虑的，但也包含了一些对公共所有权来说必要的特殊性。”[2]91-92
　　这意味着一方面消解了所有制对物权保护水平的决定作用，确立了私人所有权在所有权制度中的模范地位，公共所有权可通过援引私人所有权规则而重归市场。但另一方面又为建立特殊情形（公共所有权）与作为通常情形的私人所有权间的制度区别确立了新的根据：不得以统治者身份，却可以特定客体与特定公法组织结合而产生的实现公共利益的功能特殊性，决定公共所有权制度内容。这令私法复兴年代释放公共财产要素重归市场的过程有理有节；令公共利益在脱离国家利益而获得重新解释以后仍能继续获得适当的民法方法，而不是一边倒的私法方法的保障，或是被一股脑地推给公法。
　　使公共利益获得重新解释的上述功能特殊性，可能缘于客体本身的自然属性的战略意义（如战略矿产、海洋、河流），或主要来源于其服务主体的社会职能在社会政策中的重要性（如构成政府办公基础的动产与不动产、构成政府宏观调控职能基础的未分割的国库财产）；特殊性或是永久的（如自然资源），也可能是暂时的（某些限制流通物）；特殊性可能是实质的（如国防设施等国家专有财产、不可私有化的国库企业财产等），但也可能是本无甚特殊，但正因本不特殊而面临私有化，反存在私有化利益的社会公平分享，这个重要的程序性要求，而具有了过渡时期特殊性（如一般单一制企业财产），等等。这些特殊性在所有权制度中主要（但并非只能）为公共所有权吸收，具有一定历史必然性―上述客体因具有自然的或政策中的、永久的或暂时的、实质的或程序的，对社会基础、公众民生、国防安全等方面的重大意义，而符合传统的被人民信托于公法组织，依特殊方法占有、利用、处分与管理。
　　（二）公共所有权制度对私有化压力的回应
　　促使公共所有权制度上述特征形成的社会诱因是激增的私有化压力。私有化是向市场经济转型与私法复兴的基础社会动力，是公共财产大规模消灭的主要法律原因，往往是一国经济社会治乱转换的分水岭，在俄罗斯当代民法学中往往被嵌入公共所有权课题一并研究，在立法上也被做关联性设计。在苏联解体前“私有化”（HpxsaTH3agHR）便已经获得法定含义，《俄罗斯财产所有权法》第25条规定，私有化是“国家所有和市政组织的财产通过法定程序变为法人所有和公民所有”[1]。随着公共所有权与私人所有权区分认识的逐步成熟，以及对改革初期非法的自发、内部人私有进程的反思与总结，公共所有权制度逐步改变初创期在各种非法私有化手段冲击下的被动无为，遭受巨大损失的局面，逐步成为私有化范围、程序、广度、深度的重要控制机制，这也成为转型时期俄罗斯公共所有权制度与理论很有意义的特征。主要体现在三方面：
　　1．端正私有化的公共目标
　　俄罗斯民法学界赞同：“私有化的政治意义是促使有产阶级（中间阶层）的产生；经济意义是创造适合竞争的商品生产者；公共意义是作为财政收入的补充来源（用其收人支持诸如住宅基金之类）；社会意义是保障民众（社会）分享国家财产利益。”[2]101私有化必须体现比保留公共所有权现状更高水平的，对国家、社会与民族的公共、根本、长远利益的实现能力。与之呼应，公共所有权在面临私有化压力时的最后效力，是要求私有化利益的流向应兼顾“公共福利”与“经济增长”，防止私有化变为少数人对多数人的掠夺。这也令俄罗斯式私有化既包括“共产主义最后礼物”的无偿、大众私有化（即证券私有化），又包括对国家企业作出过历史贡献的厂长经理、职工等内部人阶层有明显优惠的内部人折扣私有化，还包括培养真正战略投资人的社会有偿私有化。而对私有化收入的使用有严格的公共财政预算约束[2]。
　　2．控制私有化的客体范围
　　随着公共所有权客体功能特殊观念的形成，“官山海”时代功能特殊或不特殊的海量国家财产客体集合，在向有限的公共财产客体集合过渡过程中，须减持客体的范围也大体有了法律识别标准：因客体功能性质并无特殊，可由公共所有向私有（法人或个人所有）的过渡性、大规模、有计划、阶段性转移的客体，就是可私有化的公共所有权客体。
　　3．规范私有化的技术手段与程序
　　为保障私有化目标的实现，私有化被作为公共所有权“处分权能”的特殊形式看待。1997年《俄罗斯联邦私有化法》等法律共同将这一特殊处分权能的客体限定为下列不动产，以及将包括动产、不动产及其他财产要素在内的财产综合体拟制为的不动产：(1)包括所在地块在内的单一制度企业（YHHTapaoenpegrlpH51THe）财产综合体（《私有化法》第11、27、28条）[3];（2）包括所在地块在内的建筑物、构筑物、设施及未完工建筑（《私有化法》第28条）；(3)文化遗产客体（文化与历史纪念物）（《私有化法》第29条）；（4）地块（《土地法典》第28、30、34、36条）；（5）住宅（《住宅私有化法》第2、11条）。与之相对，公共所有的动产向私人所有权的转移（如单一制企业出售商品）则通过普通买卖合同，而非私有化程序。要说明的是，根据《私有化法》第19、22、26条的规定，私有化的客体还包括由单一制企业改组而来的开放股份公司中国家暂时托管的“股票”。股票是动产，但俄罗斯学界认为属于公法组织的股票的私有化牵扯到同样严格的社员权连带转让程序，不纳入普通的动产所有权转让程序。在这里，将待私有化公共所有权客体“不动产”化的技术处理，就是要借不动产物权变动更为严肃、严格的登记公示等程序性要求，在公共所有权处分权能的特殊实现方式―私有化，与频繁发生的一般公共所有权处分情形间划清界限。[2]104
　　经过上述技术预处理的公共所有权客体，再根据其各自特点被分门别类纳入与之相适的私有化程序中（《私有化法》第13条）:(1)改组：大中型国家与地方单一制企业改组为开放股份公司的方式实现私有化（接下来要出售公司股份，或者通过设立国家持股公司或一人公司，将股份置于在公共所有管辖下）；（2）拍卖：小型企业财产综合体、其他不动产、开放股份公司的股份通过拍卖实现私有化；（3）其他方式出售：包括小型企业非拍卖对偶性买卖，股权信托等等形式；(4)出资：以公共所有财产注入商业公司的注册资本。此外，尚有住宅有偿或无偿私有化的专门规定（《住宅法典》）；关于土地无偿或有偿私有化的专门规定（《土地法典》）；关于为保障私有化证券及货币私有化参与者购买力，而将单一制企业规定在企业内部人间不可分割的不可分的不动产的，暂时、消极财产保全措施（《单一制企业法》），等。
　　至此，私有化的法律含义被技术化的完善为“国家与自治地方拥有的不动产或者属于上述公法组织的在开放股份公司中的股票，通过专门法律程序，向公民或法人所有的转移过程”。[2]105-106以之为范，主要在（但不限于）年间，在农业、工商业等经济及非经济领域进行了快速、大规模私有化。国家所有规模缩减，集体所有形式被自治地方所有与农业企业法人所有形式分割吸收而消灭。基本奠定了今天俄罗斯社会中公共所有权与私人所有权的二元格局。这一时期也被俄罗斯法学界称为“资本主义复辟”时期[4]。
　　随着私有化进入平稳的后续阶段，公共所有权制度针对存量公共财产，在非市场与市场化法律手段间排列与归位的调整方法也逐步成型，这反映在公共所有权制度结构、实现路径中。二、公共所有权的制度结构
　　（一）公共所有权的主体特征
　　公共所有权的主体特征是多元性与序列性。
　　公共所有权主体分国家与自治地方[5]。国家分“俄罗斯联邦”以及“联邦主体”（包括共和国、边疆区、州、莫斯科市、彼得堡市等），自治地方是城市和乡村居民及其他类型的市政组织整体（《民法典》第125条）。它们均不属法人，而是与公民（自然人）、法人并列的第三类平等民事主体―公法组织；它们以各自拥有的财产对其职能范围内引起的债务独立承担责任。
　　自治地方，是上世纪90年代俄罗斯创立的介于国家与私人之间，具有过渡意义的公法组织，这体现在其权利能力方面：包括禁止流通物和限制流通物在内的任何财产都可成为国有财产。自治地方只有依法律特别规定才可以成为限制流通物的所有权人，不能成为禁止流通物的所有权人（《民法典》第129条）；对土地和自然资源，只要联邦与联邦主体法律未明确规定为自治地方所有（或者为个人与法人私有），就推定为国家所有（《民法典》第214条）；自治地方不得持有股份公司的股票，等等。以更高层级的公法组织专有更为重要的公共财产，同时又为基层自治组织保留适当自治用财产，这就对不同级别公法组织承担公共任务、实现公共利益的范围与能力进行了区分[6]，拉近了自治地方（尤其是最基层的村、镇市政组织）与某些负担公共任务的私法人（特别是农村合作社）的财产制度构造，丰富了公共任务与公共利益的基层实现主体。
　　（二）公共所有权的客体组成
　　按俄罗斯学者的罗列公共所有权客体非常广泛，其中国家可取得包括禁止流通物与限制流通物在内一切财产所有权。但与计划时代的类似命题相比，其含义已由国家可以拥有、应当拥有，且只能是国家以行政控制为行权核心拥有一切的计划经济思维（即列宁所说“经济领域内的一切是公法的，而非私法的”），向国家可以但非时时处处必须拥有一切，而主要针对具有特殊功能的客体才通过合法手段与程序，取得和行使与客体特殊功能相适应的所有权的公共服务型政府过渡。在以私有化为先导的向市场经济过渡的历史背景下，公共所有权的广泛客体群落也在逐步清晰与可辨的公共利益―中间利益―市场利益这样的评价体系中整理与归位，如以下几组公共财产分类所示：
　　1．专有财产与非专有财产
　　专有财产是法律规定仅能由国家取得并行使所有权的财产。依照俄罗斯现行法，大陆架资源、领水以及俄联邦海洋经济区、矿产资源；某些受特别保护的自然客体（包括某些禁渔区、有益于健康的矿泉水、疗养浴等等）；特别珍贵的历史文化遗产客体和某些艺术珍品；大部分种类的武器和国防客体；某些最为重要的企业和机构的设备，都属于国家专有财产。除非法律另有规定，这类财产是禁止流通物，不得私有化、不得时效取得、不得查封与强制执行，不能为私人或自治地方取得所有权。专有财产以外的财产可由私人及自治地方拥有。
　　2．公共（人民）财富与其他公共财产
　　在计划经济时代，法定的“全民所有”的客体“全民财富”是非常广泛的，但学者认为全民财富首先专指土地及某些历史与文化纪念设施。在苏联解体前夜，主要在上述财产范围内，“全民财富”被还原为“供全民直接用益的财产”。这其实是超出苏联民法传统中全民（国家）所有权制度本意的，欲在相关领域排斥市场化取向，应对私有化压力，引入“公产”模式的早期尝试。当代俄罗斯民法虽已不再使用“全民所有”这样的概念，但关于全民财富的非交易、开放性的早期讨论成果却被保留下来，并灌注进一个归位宪法的新词汇“公共（人民）财富”(HaIUIOHallbHOe/HapOgHOe Z(OCTOSIHHe）中，它包括公共道路、纪念设施、某些自然资源等，这些资源被看作“生活于这些领域中的人民的生活与其他活动的基础”（《俄罗斯联邦宪法》第9条；《土地法典》第12条），是廓除私法规范（尤其是处分、交易）影响，仅保留所有权的定份止争的最后技术功能部分。要指出公共（人民）财富并非必然属于国家专有财产。
　　除公共（人民）财富的其他公共财产皆存在适用民法交易性规范的情况。
　　3．未分割公共财产与分割公共财产
　　未分割公共财产是指没有划拨给企业和机构的财产，即国库（Ka3Ha，自治地方的相应财产在我国则有学者译为“公库”，以示与国库的区别。(3)130在苏联民法传统中，国库整体的被视为国家所有权的客体，未作主体对待。直到《民法典》（第1071条）及《联邦预算法典》（第10条），国库被赋予以国家名义出席诉讼的主体资格，国家作为国库与国家作为主权者的身份相分离，这种在旧俄时代自德国法中习得的认识得以恢复。在日俄罗斯财政部颁布的《关于俄罗斯财政部在法院程序中代表俄罗斯国库和俄罗斯政府组织、执行工作程序》的文件中，正式确认了财政部总领国库，代理诉讼的地位。国库组成中处在第一位的是预算资金，此外包括非预算基金的资金（养老保险、社会保险等）、未分割的土地基金、地下自然资源基金、外汇储备、黄金储备、钻石储备、国家战略储备金、央行储备金等。
　　分割公共财产，是指被划拨给国家机关法人、国库企业法人与一般单一制度企业法人，以作为其业务管理权、经营权客体的动产、不动产及其他财产。被分割的公共财产构成了这些组织参与民事流转、承担民事责任的财产基础。
　　未分割公共财产与分割公共财产区分意义有三：
　　其一，区别准据法。被分割公共财产作为国家参与微观民事生活的直接手段，是相关法人参与民生财产流转关系的直接信用来源与财产担保，更多的受到民法调整；而未分割的国家财产则是国家保持经济宏观调控能力与提供社会产品与服务的财政保障，则更多受到财政、预算等公法的调整，民法在确权、追诉、责任、风险等环节上提供技术支持。
　　其二，区分代表机构。被分割公共财产所有权行使的主要代表人是国家与自治地方国有资产管理委员会；未分割公共财产所有权行使的代表人是财政部及自治地方财政委员会。
　　其三，划分债务风险财产范围。被分割的国家财产，是相应公法人对外承担债务、责任的直接财产担保，不用以清偿设立公法人的公法组织的债务；未分割财产原则上也不用于清偿公法人的债务，而只用于清偿公法组织自己的债务（这多是国债、行政侵害等公法原因所致）。只有在法律有特别规定的情况下，国库才可成为公法人的债权人的追索与执行对象。这主要有三种情况：(1)公法组织设立的机构法人无破产能力，流动资金以外的其他公共财产不得被强制执行，其流动资金不足时就应以国库承担补充责任[7];(2)公法组织设立的执行最重要生产与服务任务的国库企业法人也不得破产（《联邦破产法》第18条），其占有的全部分割财产（不限于流动资金）不足时，应以国库承担补充责任（《单一制企业法》）;(3)公法组织对其设立的更多具有市场主体倾向、有破产能力的一般单一制企业不承担补充责任，而只有在该企业的资不抵债（破产）是由于其财产所有权人（公法组织）导致的，公法组织人才为其债务承担补充责任（《民法典》第56条）―这是俄罗斯的法人人格否认制度，适用于全部有破产能力的法人，而不独一般单一制企业法人。
　　不难发现，国库补充责任的严宽变化与该公法人与其设立人的公法组织间的行政依附性强弱呈正相关，这同时也描绘出不同公法人类型的设立目的及其所占有分割财产的功能的在“公共性―市场性”这之间的不同分布，与不同公法人分割财产与未分割财产之间的远近亲疏正相关，而形成：国库―国家机关分割财产―国库企业分割财产―一般单一制企业分割财产……私法人独立财产，这样的财产公共性递减序列。
　　4．为私有化做技术预处理的公共财产与其他公共财产
　　由于物权概念在苏联民法学中长期缺位，以为替代的财产权学说形成了苏联民法特有的所有权客体的含糊性认识：所有权的客体是“财产”，它既包含了德国模式中作为物权客体的独立、有体物，又包含了在德国模式中不能作为物权法律关系客体的集合物等。这即使在当代俄罗斯民法恢复了物权学说与制度以后仍未有根本改变：“物”与“财产”时常交替作为物权及所有权客体（这在本文的行文中也可见）；由企业财产综合体拟制而为的“不动产”―集合物，金融机构存款等“动产”―抽象物，均是法律法理与法律规定中适当的公共所有权客体。
　　从另一个角度看，这一传统反倒由于适应了极端复杂艰巨的社会转型，尤其是公共财产私有化处分过程的专门调整之需，而成制度优势。如将待私有化单一制企业财产综合体拟制为不动产的技术处理，又如规定单一制企业财产不可份额化、不可在职工中分配的处理。这些都使待私有化公共财产因私有化压力本身，而成为万众瞩目的“目的财产”、“限制流通物”，而在公共性要求上高于其他公共财产。
　　（三）公共所有权的权能组合
　　按照主体平等原则，公共所有权与私人所有权不应在权能问题上有本质区别，他们均一般的包括占有、利用、处分三种内容（俄《民法典》第209条，我国民法中专门的收益权能在俄罗斯民法中为“利用”权能吸收）。但实际上根据公共财产（客体）功能及相应权利调整方法的特殊性考虑，公共所有权的权能及其组合仍被赋予特殊性规定。
　　1．公共所有权的一般权能
　　（1）占有（Bnauenne )
　　公共财产的占有，是对公共财产的事实控制。它既可通过公法人对分割财产的经营权与业务管理权的占有权能实现（间接占有），又可通过公法组织的执行机关对国库的代管来实现（如财政部对国库的管理），还可以由在私人所有权场合所没有的，法律直接赋予的笼统、疏而不漏的主权管辖来实现。
　　（2）利用（nob3oBaxne)
　　公共财产的利用，是令公共财产发挥使用价值，或实现价值的过程。无限多样的公共财产类型决定了其利用形式的多样，但有一条不变的原则是，公共财产的利用究竟是侧重发挥使用价值、是侧重取得价值（相当于我国的收益或保值增值），或是为了使用而限制乃至禁止取得价值，还是其他组合形态，都必须符合法律或法理要求的该公共财产功能的特殊公共目的，公共所有权人对利用的意思自由也因此受到法律的限制，消极利用是非法的。
　　（3）处分（pacnopsixcenxe )
　　公共财产的处分，是改变公共财产的法律地位。狭义的公共财产的处分仅指公有变私有的处分，这分一般处分（如单一制企业销售产品）与特殊处分（私有化），狭义处分仅对依法可处分公共财产部分可行；广义的处分还包括在不改变公共所有权性质的前提下，确定或改变公共财产功能指向、归属主体、承担他物权类型，决定其公共性强弱变化与实现手段的处置措施。例如将承担开放式公共使用目的的林地划定为自然保护区，限制人民自由采集与建筑行为；反之如将作为历史遗迹的古堡划为营业性旅游场所，将单一制企业划入私有化清单等等，它可依法针对全部公共财产行使。
　　2．公共所有权的特殊权能―管理（ynpasnexne)
　　可以归入受国家所有权管理权能的，包括在国家机关与企业之间调拨与调剂、变动类别、维持、变更和废止指定用途、移建与改建、产籍管理、解决公法人间产权纠纷、决定私有化等。从形式上看它与处分权能相似，这使关于“管理”是否可以作为公共所有权的特有权能在俄罗斯一直存在争论。一部分学者认为“所有权应当赋予全部主体同等的权能”。[4]36但仍有学者认为管理是于私人所有权场合并不典型，对公共所有权却非常重要的标志性权能。上世纪30年代苏联科学院院士维涅吉可托夫（A. B. BexeWWKTOB）通过改造行政管理概念，建立业务管理理论将该权能引入民法学。管理权能的存在，不仅方便了解释今天俄罗斯民法中重要而独特的限制物权形式――业务管理权―的来源与性质，还揭示了公共所有权占有、利用与处分三项权能，与私人所有权同名权能的差异性。
　　(1)国家往往将公共财产的占有格局，利用方式进行维持或变更处分，必须围绕公共利益最大化进行。管理权能是防止占有、利用与处分权能倒向以市场化方式实现而危害公共利益的限制性措施。
　　（2）对于管理，公共财产的实际占有人缺乏限制物权与合同债权的保护。学者认为尽管《俄罗斯民法典》规定了国家财产的所有权人只有在国家机关的财产成为多余的、或者没有按照目的使用时才可以剥夺国家机关的这些财产，否则国家机关有权对俄联邦总统或者俄联邦政府提起从他人的非法占有下追索财产的诉讼，但“实际上任何上级组织都拥有毫无阻碍地将处在下属组织资产负债表上的财产剥夺并进行再分配的权利……在这种情况下联邦行政机关的地方性机关不能被认为是具有主体性，被认为是法人的只能是联邦行政机关自己，它与其地方性机关之间的关系可以被看作是法人与自己的分支机构和代表处的关系”。[5]157也就是说公法人在参与民事流转时具有法人的地位和身份，而在面对国有财产所有权的“管理”时，是缺少对抗国家对公共财产的管理权能的人格独立性的。
　　从这个意义上，关于管理权能是否是公共所有权权能的争执的结论其实是：它不是与其他几项权能同位阶的具体权能，而是令其他各项权能得以不同于私人所有权场合的方式运行的效力来源，贯穿于公共所有权各项权能（尤其是处分权能）的运行细节中。
　　管理权能与处分权能的关系可解释为：它既是公共财产被设定与改变用途、法律地位（处分）的效力来源，又是上述处分过程中财产利用人或其他利害关系人必须服从这种处分的约束力和排斥民事可诉性的效力来源。它其实是披上物权法形式外衣的公权力机制在物权法中的内化、转化形式。这导致上世纪30年代维涅吉可托夫关于国家所有权之政权与财产权相结合的特征之说，[6]317-318直到今天仍有适用余地。
　　管理权能之于公共所有权的意义是：它在形式上赋予了公共所有权高于私人所有权的特权，但实质上却是限制了公共所有权的市场化实现能力，以防止公共所有权混同为私人资本而助长官商经济，从而标注与保障了公共所有权的特殊性―实现公共利益。也只是针对这一自我限制，“公共财产责任豁免”作为一种平衡手段是公平的，而不导致整体上公共所有权对私人所有权保护的不平等；反之，当这一自我限制褪变为真正的特权时，在官商经济场合，公共财产责任豁免就不再公平合理。[7]70-71
　　3．公共所有权权能组合的特异性
　　俄罗斯的公共所有权是民法上的所有权，具备所有权的全部权能，只是承担了保障公众直接使用的义务或代公众合理使用的义务，各项权能都受到较私产所有权更为突出的公共目的限制（如通过管理权能）。但对于不同类型公共所有权之间权能组合应否有异，历史与现实中仍有争议。维涅吉可托夫认为，尽管某些国家所有权客体（土地、基本生产资料和国防装备）在法律上有差异，但国家对所有这些客体基本上拥有质量相同的所有权。[6]352但稍晚的学者卡拉斯（A. Kapacc）在研究了自然资源、生产资料和工具等的所有权内容后认为，国家所有权的内容取决于其权利客体而有所不同。[5]153今天俄罗斯在总体上应验了后者的观点，这如下文所示。
　　三、公共所有权的功能实现
　　俄罗斯学界认为，文明时代的公共所有权主体并不享有“自己的私益”，任何一种公共所有权的基本功能都是通过确切途径向社会扩散使用价值与价值，实现公共利益。[8]28但“公共利益”却是当代最为含糊与充满玄想、争议乃至陷阱的范畴，对于存在政府利益、官商利益、党派利益、小集体利益与公共利益混淆传统，且正处社会转型期的俄罗斯更是如此。俄罗斯公共所有权实现的基本方法是：根据不同客体特性，安排侧重非市场化或市场化的公共所有权内部权能组合、公共所有权与外部他主利用人权利间的对待关系的制度结构，探索直接与间接方式结合、实体法与程序正义规则并重的，公共财产利益社会分享途径。
　　（一）土地、资源公共所有权―公众直接利用、公共地役权、资源使用权、土地使用权
　　1．公共所有权―公众直接利用、公共地役权
　　公共用公共财产负担的公众使用，是无需特别批准，任何人都可以按照公共财产目的使用的权利。《民法典》第206条第1款规定：“公民有权自由地、无须任何准许地在国家所有或自治地方所有的并且不禁止公众通过的土地上，并在法律和其他法律文件以及该土地所有人许可的限度内使用这些土地上的自然客体”，该权并非物权，而是公共所有权的负担。
　　但在俄罗斯还有一种较上述负担更倾向权利的形式―公共地役权（ny6JIHqHbIH　cepBHTyT）―社会公众无偿与无障碍地使用人行道、机动车道路、其他地上构筑基础设施，在土地上放置界标和测量标志，或为了修理放置在公共土地上的设备而进人土地的权利。公共地役权既可针对公共财产，也可针对私人财产存在[8]，它最初由《俄罗斯国家和自治地方企业私有化大纲基本规范》第4、10条创设。苏哈诺夫认为，公共地役权不是私的地役权，因为私法中地役权为通过合同（法律行为）设定（《民法典》第64条），作为不动产权利的役权应当进行国家登记（《民法典》第274条第3款，《土地法典》第23条第9款和第25条第1款），而公共地役权“没有具体的权利人和在法律规定的范围内向不特定的义务人提供使用该客体的可能性”。[2]151公共地役权不具有排他性，不具有产权边界，不是派生物权，而是对财产所有权的约束―必须开放、无偿承载公众使用，而不得限制―如在公路上设定收费权，实现收益权能（这令在我国早已泛滥的收费公路之类在俄罗斯实属罕见），或承担其他特殊公共负担。当针对公共财产时，公共地役权将公众直接利用地位强化，以防止其被任意解释为反射利益，这其实是“公共（人民）财富”借助民法方法的实现，是以民法保障民生之举。对公共地役权的私人侵害可由民法上的排除妨碍之诉救济（这就证明了其有限的物权性），若是来自公法人的管理性侵害，公众可通过行政诉讼或宪法诉讼的方式救济。由私有化规范创制这项制度，是缘于法律欲确保这一役权随着私有化而由将来的私所有权人继续承受，使公众使用不至于因私有化而中断[9]。
　　2．公共所有权―资源使用权
　　对自然资源，公共所有权利用价值的社会扩散的途径有二：一者为公众对部分资源的直接、无偿地少量获取与使用，如取水、采集、狩猎、取土等，这同样并不形成排他性的财产权，而是对公共所有权的权能限制（但与公共地役权不同的是，这种限制并不随着公共资源的私有化而自动由私人承受）。一者则为商业性的具有私权性质的资源使用权。
　　具有私权性质的资源使用权有养殖水域使用权、矿产资源使用权等。当代俄罗斯民法中具有代表性的是其矿产资源使用权。根据《俄罗斯联邦矿产资源法》（第1条），“矿产资源”为俄罗斯国家专有（不包括自治地方），但根据《俄罗斯宪法》“矿产资源”和“其他自然人资源”可以为私人、国家
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【注释】 &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
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