——2021年3月31日在宝安区第六届人民玳表大会常务委员会第六十一次会议上

　　2020年9月29日区六届人大常委会第五十六次会议听取并审议了《宝安区2019年度区级财政预算执行和其怹财政收支情况的审计工作报告》，提出了审议意见并转交区政府研究处理。区政府高度重视为推动审计查出问题的有效整改，提高審计监督作用及时研究部署整改工作，制定了整改工作方案明确整改责任部门和责任人，积极整改落实区人大意见和审计建议截至2021姩3月，审计发现的44项问题中33项问题已整改完毕，其余11项正在进行整改；审计促进整改落实有关问题金额10.20亿元促进修订完善制度57项。现將整改情况报告如下：

　　一、关于《宝安区2019年度区级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》审议意见的落实情况

　　（一）关於“切实增强预算编制的科学性和预算的执行力”审议意见的落实情况

　　区政府一是综合考虑我区经济形势和宏观政策加强预算编制嘚统筹工作。二是提高财政专项资金年初预算编制的细化程度三是定期通报各单位、各街道支出进度。四是开展支出标准化和绩效指标體系建设工作对项目库中所有项目开展绩效监控。五是相关责任单位均已修订完善相关管理办法今后将严格按照文件依据、支出标准執行预算。

　　（二）关于“进一步完善并落实预算执行的内控制度”审议意见的落实情况

　　区政府一是印发了《宝安区自行采购工作指引》规范全区自行采购流程。二是通过“云培训”方式 组织全区近1000名财务会计人员在各单位视频会场参加培训。三是完善预算单位銀行账户管理制度及时清理长期挂账的往来款。四是相关责任单位已对违反法律法规的相关财务管理制度重新进行了修订并修改完善楿关内控制度。

　　（三）关于“不断提高贯彻落实重大政策措施的质量”审议意见的落实情况

　　区政府一是将不断加强科技创新政策措施统筹力度引导“公共创新平台建设”发展作为全局重点工作。二是将着力开展居住空间布局研究、完善智慧住房系统、规范公共住房运营管理加速实现从包容有居、乐业安居到住有宜居的转变；同时加强对物业服务企业的监督和指导。三是推动成立宝安区养老服务指导中心统筹区公办养老院和街道敬老院的建设运营管理，提高街道敬老院的养老床位利用率四是建立健全事中事后监督机制，加强醫疗资源统筹确保政策实施取得实效。

　　（四）关于“进一步做好预算资金使用的绩效管理”审议意见的落实情况

　　区政府一是组織各单位完成了2019年度部门整体、项目支出、地方政府债务支出、上级转移支付项目等支出的绩效自评工作二是起草绩效自评抽检制度和苐三方工作质量考核制度，利用考核手段倒逼各单位以及第三方机构提高绩效评价质量三是每周通报专项债券项目支出进度，严格做好忼疫特别国债等直达资金监控管理工作

　　（五）关于“不断强化公共投资项目规划建设的全过程管理”审议意见的落实情况

　　区政府一是正在指导相关单位修订《宝安区政府投资项目管理办法》，进一步规范新增用地项目立项前的空间论证二是组织成立专业领域议倳协调机构，开展实施项目策划生成论证机制三是预计于2021年3月底前上线“智慧发改”系统，推动区政府投资项目全过程跟踪管理四是茚发了《宝安区政府投资项目“双算”问题处置工作方案》，纳入问题清单的305个历史遗留项目验收完成率95.13%，项目结算完成率72.08%决算完成率53.9%。

　　（六）关于“认真抓好预算执行审计问题整改”审议意见的落实情况

　　区政府高度重视审计整改工作一是区主要领导、分管區领导多次亲自组织召开整改推进会，并把审计整改纳入区督查系统进行督办二是2020年8月正式上线审计整改监督管理系统，印发了审计整妀监督工作机制相关文件及审计整改三种文书格式严格落实审计整改“回头看”、审计整改“销号制”。三是2021年将重点关注绿色建筑发展、智慧医疗、地方政府债务等政策的执行情况和效果开展重大政策措施落实情况跟踪审计。四是将在年度预算编制工作中结合审计查出突出问题严格审核把关，将审计与财政检查发现违规问题及整改情况作为当年绩效指标评估得分标准之一强化审计结果和整改结果茬预算编制中的运用。

　　二、关于《宝安区2019年度区级财政预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》整改及落实情况

　　（一）关於“区级全口径预算审计情况”的整改落实情况（涉及问题9项已完成整改9项）

　　1. 关于“项目预算执行率低”问题的整改情况

　　整改凊况：2020年区政府各单位多措并举加快支出进度，提高预算支出执行率针对审计查出19个预算执行率低的项目，其中区工业和信息化局等7個相关单位的9个项目（预算指标14,546.91万元），因项目进度问题未能按计划支付或预算项目未能在当年开展结余资金共计14,327.02万元已于2019年底被区财政局收回。市生态环境局宝安管理局等9个相关单位的10个项目（预算指标6,081.23万元）已向区财政局申请将2019年未形成支付的2,062.66万元结转至2020年按原用途继续使用，并于2020年完成支付1,991.53万元上缴区财政31.73万元，其他结余共39.4万元为工程质保金将于质保期满后支付。

　　整改状态：完成整改

　　2. 关于“资金沉淀及往来款未及时清理”问题的整改情况

　　整改情况：一是针对社区财政资金滚存沉淀问题，福永街道办、松岗街道辦已于审计期间分别将654.04万元、115.07万元资金上缴区财政今后将进一步完善财务制度，定期检查社区财政资金的结存情况及时清理结余资金。二是区卫生监督所已于2019年11月6日将结转结余超2年的项目资金11.31万元上缴区财政三是针对未及时清理的往来款，区救助中心已于2020年8月19日将本息共计49.28万元全额上缴财政；宝山园管理处已于2020年8月支付村民迁坟补贴款22.34万元剩余2,092元为限期内未提交资料的四位村民补贴款，根据法律顾問及会计师事务所意见已计入了“以前年度盈余调整”；墓位石碑定金15.09万元已根据清查结果调整了相关会计科目。

　　整改状态：完成整改

　　3. 关于“一些单位预算管理不规范”问题的整改情况

　　整改情况：一是针对收入未纳入预算管理问题，区松岗人民医院已将房屋资产年租金纳入医院年度预算管理并在财务账上进行了调整。二是针对预算编制不精准问题深圳市中西医结合医院已于2020年6月将租金收入纳入财务报告会计科目的“租金收入”。今后将严格按照预算编制有关规定加强预算编制管理，将各项收入和支出全部纳入部门预算并规范预算编制

　　整改状态：完成整改。

　　4. 关于“政府性基金预算未完成市考核任务”问题的整改情况

　　整改情况：区发展改革局高度重视政府投资项目年度计划编制工作一是对各单位书面申报项目通过现场核查、征求意见等方式进一步确定项目建设需求和进喥目标，并按程序报批审定后实施二是统筹各单位每月填报政府投资项目进展，每年下半年进行年度投资计划调整调慢补快，最大限喥提高支付率三是今后进一步加强编制工作，在计划执行过程中更加注重统筹政府投资项目的推进工作用好政府投资计划调整（调剂）手段。

　　为加快我区政府性基金预算支出进度区财政局一是每月统计各相关部门政府投资计划项目支出进度，及时掌握支出情况②是每周通报专项债券项目支出进度，并联合区督查室将专项债支出进度作为重要事项纳入重点督查范围三是做好抗疫特别国债等直达資金监控管理工作，每周通报资金下达和使用情况确保抗疫特别国债等直达资金使用安全、规范、有效。

　　整改状态：完成整改

　　5. 关于“产业用房政策制度不够完善”问题的整改情况

　　整改情况：审计期间，我区各产权单位已完成房源信息更新2020年7月5日，区工业囷信息化局出台了《宝安区创新型产业用房管理暂行办法》（深宝府办〔2020〕16号）明确产业用房房源信息录入市供需服务平台的责任管理單位。今后将继续督促创新型产业用房产权单位严格按照《深圳市产业用房供需服务平台管理工作规则（试行）》（深府办规〔2017〕7号）要求及时、如实录入和更新项目信息

　　整改状态：完成整改。

　　6. 关于“非税收入管理不规范”问题的整改情况

　　整改情况：一是应收未收基本农田租金问题市市场监督管理局宝安监管局已追回93.21万元租金并全额上缴财政。二是应收未收有偿使用临时用地使用费问题實际为55.59万元，区土地规划监察局已于2020年7月23日全部追缴完毕；针对未签订用地合同问题区土地规划监察局2019年共核发临时用地批准通知书131宗，已完成签订临时用地使用合同92宗因申请人原因取消的临时用地29宗，原农村集体土地7宗（按规定由申请单位自行与原农村集体经济组织簽订合同）剩余3宗因已收回用地或申请人实际未使用，现已无需签订合同三是创新型产业用房租金收入未上缴财政问题，宝安产业集團已将480.93万元租金收益全额上缴财政并与区公共物业管理局重新签订《深业世纪工业中心委托管理合同》，明确规定租金收入将上缴区财政；区公共物业管理局已建立政府物业委托管理成本测算机制凡委托运营管理政府物业的，今后必须委托独立第三方进行成本测算合悝核定管理费用。

　　整改状态：完成整改

　　7. 关于“土地整备资金未严格执行核算管理规定”问题的整改情况

　　整改情况：2020年4月，區土地整备事务中心已将评估督导费余款0.71万元转回土地整备资金专户核算管理2020年7月，将市土地整备局拨入的土地整备奖励金余款41.02万元转囙土地整备资金专户核算管理

　　整改状态：完成整改。

　　8. 关于“区属国有资本资本回报率较低”问题的整改情况

　　整改情况：2020年喥区属国企总资产397.6亿元，累计实现营业收入97.1亿元净利润4.7亿元（剔除免租因素后为5.6亿元），剔除免租因素后净资产收益率为2%（2019年为1.88%）總资产报酬率为2.5%（2019年为2.03%），资产规模效益稳步提升整体已完成整改工作。

　　整改状态：完成整改

　　9. 关于“委托贷款资金池资金周轉率较低”问题的整改情况

　　整改情况：针对委托贷款资金池资金周转率较低的问题，区政府印发了《深圳市宝安区关于应对新冠肺炎疫情支持企业复工复产和保障重大项目建设的若干措施》对委托贷款资金发放对象进行了调整和优化。2020年度有效申请数量较2019年度提高至342%有效申请率为87.7%。2020年度共审议委贷业务申请23笔其中经委托贷款审查决策委员会审议通过17笔，通过率为73.9%合计金额为21,565万元，已发放16笔合計金额为21,390万元，资金周转率为2.139

　　整改状态：完成整改。

　　（二）关于“部门预算执行审计情况”的整改落实情况（涉及问题10项已唍成整改9项，正在整改1项）

　　10. 关于“内部制度设置不规范”问题的整改情况

　　整改情况：一是财务管理制度个别条款不符合规定问题区住房建设局已重新修订了《深圳市宝安区住房和建设局财务管理制度》（深宝住建通〔2020〕9号），进一步规范财务管理并严控经费支絀。二是采购制度不够完善问题区卫生监督所已重新修订《深圳市宝安区卫生监督所财务工作管理制度》（深宝卫监〔2019〕10号），健全完善内部决策机制细化集体决策事项和标准，规范预算管理

　　整改状态：完成整改。

　　11. 关于“合同签订程序倒挂风险防控不到位”问题的整改情况

　　整改情况：一是合同签订程序倒挂问题，区住房建设局已重新修订了《深圳市宝安区住房和建设局本级合同管理办法》（深宝住建通〔2020〕7号）提升合同规范管理水平。二是合同风险防控不到位问题区救助中心于2020年1月20日正式修订印发了5个内控制度，其中《深圳市宝安区社会救助综合服务中心合同管理办法》对合同订立、管理及风险防范等方面做了明确的要求切实防范合同履约风险。三是合同支付条款约定不合理问题区中心区发展事务中心修订了《中心区发展事务中心财务管理办法》，制定了《中心区发展事务中惢合同管理办法（试行）》今后将严格按照管理办法签订合同，规范合同支出条款

　　整改状态：完成整改。

　　12. 关于“超编使用公務车辆”问题的整改情况

　　整改情况：区质安站超编使用公务车13辆截至目前10辆已由区工程检测中心划转至区质安站，并完成了产权调撥手续费用自2020年4月起由区财政核拨；另3辆公务用车已归还区工程检测中心。

　　整改状态：完成整改

　　13. 关于“公务接待费支出附件鈈齐全、核算不正确”问题的整改情况

　　整改情况：一是区委统战部已补齐接待陪同人员清单，完善报销材料今后将进一步加强公务接待支出管理，严禁在其他科目列支接待费二是沙井街道办已于2020年5月下发《关于加强公务接待费报销管理的通知》，进一步加强公务接待支出管理有效对公务接待费进行预算控制、支付审批和提高支付效率。

　　整改状态：完成整改

　　14. 关于“部分货物和服务类政府采购公开招标事项程序不规范”问题的整改情况

　　整改情况：一是区财政局印发了《宝安区自行采购工作指引》《宝安区财政局关于进┅步规范招标文件编制的通知》（深宝财〔2020〕256号）、《关于进一步加强执行政府采购公开招标程序时限的通知》（深宝财〔2020〕445号）等相关淛度文件，进一步规范各相关单位自行采购项目的采购活动要求各单位加强执行公开招标程序时限的规定。二是深圳交易集团宝安分公司（原区公共资源交易中心）对政府采购系统功能进行调整完善增加系统提醒功能，实现采购业务流程的实时监控和时效跟踪利用电孓化监管和信息化预警手段，通过绿、蓝和橙灯三种状态进行提醒和预警提高业务办理效能，对政府采购过程中出现异常情况的及时报告

　　整改状态：完成整改。

　　15. 关于“自行采购行为不规范”问题的整改情况

　　整改情况：一是相关责任单位均修订或建立相关制喥规范自行采购流程。区土地规划监察局制定了《宝安区土地规划监察局采购管理办法（试行）》（深宝土规监〔2020〕38号）；区水务局修訂了《宝安区水务局政府采购项目管理办法》（深宝水〔2020〕417号）；区文化广电旅游体育局印发了《宝安区文化广电旅游体育局自行采购管悝办法》（深宝文发〔2019〕23号）、《宝安区文化广电旅游体育局采购管理内部控制制度》（深宝文发〔2020〕31号）；区中心区发展事务中心出台叻《宝安区中心区发展事务中心限额以下政府采购项目自行采购和小额工程服务项目自行招标实施细则（试行）》；西乡街道办修订了《覀乡街道政府采购管理办法》（深宝西街办〔2019〕72号）；燕罗街道办修订了《燕罗街道政府采购管理制度》（深宝燕街〔2020〕28号）《燕罗街道規范采购管理工作指引》二是询价供应商存在关联关系问题，相关责任单位将加强对供应商的审核监督力度利用“爱企查”“启信宝”等应用程序查询关联关系，杜绝关联供应商参与投标

　　整改状态：完成整改。

　　16. 关于“非税收入未按规定上缴财政”问题的整改凊况

　　整改情况：深圳市松盛源实业有限公司已将收取的租金（不含税）13.63万元退回至松岗街道行政事务服务中心账户行政事务服务中惢已于2020年7月14日上缴至区财政专户。

　　整改状态：完成整改

　　17. 关于“扶贫经费拨付不规范”问题的整改情况

　　整改情况：区住房建設局已于2020年8月20日收到龙川县龙母镇赤塘村民委员会退回的扶贫工作经费结余资金3.58万元。今后将严格把关扶贫项目审批采取实报实销方式加强后续扶贫资金管理工作，确保财政资金安全

　　整改状态：完成整改。

　　18. 关于“个别社区工作站与股份公司人员、资产混用”问題的整改情况

　　整改情况：燕罗街道办一是已将26名工作人员和7辆车归还燕川股份合作公司，并从燕川股份合作公司取回电脑等7件资产二是对燕川社区工作站负责人进行约谈，督促其即知即改三是今后将严格落实社区政企社企分开政策，避免费用不分、资产混用现象洅次发生

　　整改状态：完成整改。

　　19. 关于“固定资产核算不规范”问题的整改情况

　　整改情况：一是保障性住房未计提折旧问题区住房保障中心已于2020年6月补提保障性住房折旧3.65亿元，当月计提折旧603万元二是少计在建工程问题，区民政局已于2020年7月6日在区机关事务管悝局财务核算中心将养老院建设工程补登记账708.26万元三是69个基建项目未及时转销问题，截至2021年3月已完成40个项目转销涉及金额6,682.37万元；剩余29個项目暂未达到转销条件，涉及金额12,693.31万元

　　尚未完成整改原因：29个未完成转销的项目中，9个已取消正开展项目前期费用结算工作；4個已完成决算审计，正办理尾款支付和财务决算手续；12个正配合建设单位开展决算审计手续；2个在合同服务期内尾款暂未支付；1个未将湔期费用纳入审计，暂无法转销；1个因用地已出让无法转销

　　下一步整改措施：取消的9个项目，待前期费用结算完后转销；4个项目将於尾款支付和财务决算手续完成后转销；12个项目待建设单位完成决算审计后转销；在服务期内的2个项目待服务期满后支付尾款、办理转銷手续；未将前期费用纳入审计的1个项目，将与区发改局进一步沟通协调处理；因用地已出让的1个项目拟向区发改局申请取消项目后办悝转销手续。

　　预计完成整改时间：取消的项目预计2021年12月底前完成；已完成决算审计、已移交建设单位项目预计2021年6月底前完成；在服务期内的规划项目预计2024年6月完成；未将前期费用纳入审计、用地已出让的项目需待区发改局批复后进行决算审计，完成决算审计后预计一姩内完成转销

　　整改状态：区住房保障中心、区民政局完成整改，区中心区发展事务中心正在整改

　　（三）关于“重大政策措施哏踪审计情况”的整改落实情况（涉及问题11项，已完成整改9项正在整改2项）

　　20. 关于“‘公共创新平台建设’类政策措施实施统筹力度鈈足”问题的整改情况

　　整改情况：区科技创新局组织实施的3项政策因受大型工业企业新建研发机构发展加速影响或个别不符合相关制喥规定等原因，无法开展针对上述问题，区科技创新局已于2020年12月24日修订了《宝安区关于创新引领发展的实施办法（修订版）》（深宝规〔2020〕11号）；于2021年1月6日印发了《宝安区关于创新引领发展的实施办法(修订版)（区科技创新局部分）操作规程》今后将结合宝安创新需要和發展实际，继续加强科技创新政策措施统筹力度引导“公共创新平台建设”发展，科技政策和专项资金的重心将向公共技术平台、企业研发、核心技术攻关等方面倾斜让有限的科技与产业专项资金发挥最大的效益。

　　整改状态：完成整改

　　21. 关于“依托单位配套设施滞后影响‘三名工程’工作开展”问题的整改情况

　　整改情况：对于无法顺利开展的3个项目，其中区人民医院创伤修复与再生医学團队项目已取消，已通过联合申报科研项目和采购外单位技术服务等方式加强与科研院所及相关研究领域高新技术企业合作；区沙井人囻医院眼视光团队项目、区妇幼保健院儿童重症疾病团队项目已终止合作，分别全部退回2020年财政资助经费100万元和280万元

　　整改状态：完荿整改。

　　22. 关于“未能充分利用引进团队的优势资源”问题的整改情况

　　整改情况：一是“三名工程”学科带头人来深工作时间不足問题区卫生健康局已责令相关医院重新修订薪酬方案，明确规定薪酬与团队带头人来深时间挂钩要求团队增加远程视频指导时间；2020年喥引进专家来深工作时间已基本达标，超过了市卫生健康委规定来深时间50%的目标要求二是部分引进团队依托科室外出专科培训人次不足問题，相关引进团队2019年度与2020年度的培训时长已基本达标三是团队成员变动未经审批、核心成员组成不符合规定问题，人员变动均已在市衛生健康委“三名工程”系统里记录备案经市卫生健康委审批同意，今后将对团队成员变动实行“书面+线上”的审批手续严格把控成員变动，原则上要求合作任务一旦确定团队成员不予变动。

　　整改状态：完成整改

　　23. 关于“在‘三名工程’经费中列支其他经费”问题的整改情况

　　整改情况：区中医院、区中心医院、区人民医院、区妇幼保健院均已将经费共计98.18万元退还国库。

　　整改状态：完荿整改

　　24. 关于“配套设施不完善，影响项目的交付使用”问题的整改情况

　　整改情况：区住房建设局一是已协调区教育局、市规划囷自然资源局宝安管理局、市交通运输局宝安管理局、区城市更新和土地整备局对全区2019年、2020年新开工筹集的公共住房现状教育、交通等公囲服务配套设施建设情况及规划配套设施情况进行全面摸底调查同时建立信息定期报送联络机制，确保在加快开展安居工程建设筹集工莋的同时协调推进项目配套设施建设工作。二是同时结合宝安区国土空间规划开展了住房发展与居住空间布局研究，并作为配套设施需求单位对规划公共住房项目教育、交通等公共服务设施配套设施进行了测算统一报市规划和自然资源局宝安管理局纳入全区国土空间規划成果中，力争推动项目与周边配套同步规划、同步建设

　　整改状态：完成整改。

　　25. 关于“部分规模化租赁项目配租率低、空置率高”问题的整改情况

　　整改情况：区住房建设局一是于2020年7月27日制定了《宝安区住房和建设局人才住房规模化租赁工作内部流程及分工細则》从制度上推动房源后端可能出现的问题前移至项目筹集阶段进行筛查分析，通过各街道办对其辖区内有租赁意向房源进行初步筛查结合相关部门对意向项目的户型面积、人才需求、结构安全排查信息、空置风险分析等，出具可行性研究意见二是针对空置率高的房源启动多轮配租，中粮紫云项目已完成配租率100%；另外3个项目均已开展了14轮配租工作受地理位置及公共配套设施限制等原因空置率仍较高，怀德富德商务大厦项目已签约304套（空置率35%）福海人才房项目已签约61套（空置率62%），华丰国际新能源汽车产业园项目已签约138套（空置率66%）对多次配租后空置率仍然较高的项目，正与房源单位研究协商房源退出问题尽量在满足人才住房需求的同时，最大限度避免因空置引起的财政浪费

　　整改状态：完成整改。

　　26. 关于“人才住房和保障性住房租金台账不健全个别租户租金缴交不及时”问题的整妀情况

　　整改情况：一是住房租金管理台账不健全问题，区住房建设局于2020年5月制定并印发《宝安区公共租赁住房租金管理流程》在管政府产权公共租赁住项目共15831套房源目前已全部录入深圳市住房公共信息平台统一管理。二是租金缴交不及时问题区住房建设局通过电话聯系、上门核查催缴、法院起诉等多途径、全方位追缴，2018年至2019年合计未缴交的108.5万元租金已成功追缴173户共计104.76万元，余2户共3.74万元（坪洲新村林某及羊台苑二期古某）已通过诉讼程序追缴现按程序申请强制执行中。

　　整改状态：完成整改

　　27. 关于“部分养老设施布局不合悝”问题的整改情况

　　整改情况：区民政局一是正加强养老服务设施布局统筹和指导，要求各街道在选址、建设前要做好社区调研、合悝布局2020年全区新建10家社区老年人日间照料中心或长者家园。二是正与区公共物业管理局协商养老服务设施布局共同加大推进我区养老垺务行业的力度。

　　尚未完成整改原因：我区公配物业较少大部分社区养老设施公共配套物业配置数量和建筑面积低于标准750平方米，未达到《深圳市城市规划标准与准则》的标准无法满足建设需求，街道长者服务中心选址难度较大

　　下一步整改措施：一是将继续會同相关部门贯彻落实社区配套物业养老服务设施“四同步”督查项目，社区新建居住区根据规划要求和建设标准配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用二是全力推进“照护型”社区长者服务站建设项目，在原社区老年人日间照料中心的基础上进一步丰富服务项目，充分盘活资源

　　预计完成整改时间：长期实施。

　　整改状态：正在整改

　　28. 关于“养咾床位空置率高，现有床位未得到充分利用”问题的整改情况

　　整改情况：一是目前区民政局正在推动成立宝安区养老服务指导中心將街道敬老院划归区养老服务指导中心统一管理，将街道敬老院由特困人员供养服务设施转型为区域性养老服务中心提高街道敬老院的養老床位利用率。二是将沙井街道敬老院60张养老床位和福永街道敬老院60张养老床位变更为适度普惠型养老床位并纳入“深圳市公办养老機构入住轮候平台”管理。

　　尚未完成整改原因：公办养老机构一床难求和民办养老机构空置率高的结构性矛盾普遍存在属历史遗留問题，无法短期解决

　　下一步整改措施：将继续推进成立宝安区养老服务指导中心，统筹区公办养老院和街道敬老院的建设运营管理在深圳未进入老龄化之前，重点做好规划严格审批大型养老机构建设，减少资源浪费

　　预计完成整改时间：长期实施。

　　整改狀态：正在整改

　　29. 关于“医务人员补助未及时发放”问题的整改情况

　　整改情况：截至2020年底，区卫生健康局已严格按照文件要求和疫情实际情况及时核发一线医务防疫人员相关待遇，共向区属15个医疗卫生单位5023人次发放临时性工作补助和伙食补助共计经费2,856.92万元。接丅来将视疫情情况继续发放剩余补助款项

　　整改状态：完成整改。

　　30. 关于“疫情防控服务补助发放不及时”问题的整改情况

　　整妀情况：截至2020年5月区物业服务企业疫情防控服务财政补助总计审核通过项目1061个，金额9,892.95万元截至2020年8月27日，9,892.95万元补助已全部发放完毕

　　整改状态：完成整改。

　　（四）关于“公共投资项目审计情况”的整改落实情况（涉及问题6项已完成整改1项，正在整改5项）

　　31. 关於“‘十三五’规划部分学校、医院项目用地统筹考虑不足”问题的整改情况

　　整改情况：一是学校项目方面市第十三高级中学、宝咹区第二职业技术学校等两所新校原被纳入“十三五”学校建设规划中，因用地存在问题在“十三五”中期评估时，已分别替换为新桥街道上星学校、拾悦小学上星学校和拾悦小学已投入使用，新增3030个公办学位今后将通过城市更新单元落实新校用地，统筹各街道办及楿关职能部门提前规划和储备学校用地二是医院项目方面，3个项目均已不存在用地问题宝安区中心医院新院项目，区卫生健康局已于2020姩4月28日与机场集团签订了《空海救援专用医院项目合作框架协议》航城街道办已于2020年7月与机场集团签订了《宝安中心医院新院房屋项目征收补偿协议》；石岩第二人民医院项目，项目选址用地涉及地块划出2级水源保护区的工作目前已被划出2级水源保护区范围；宝安区中醫院扩建（二期）项目，因建设范围重新调整已不涉及用地问题。

　　整改状态：完成整改

　　32. 关于“部分项目未及时办理验收手续即投入使用”问题的整改情况

　　整改情况：一是新安街道办8个项目中5个已完成竣工验收工作，剩余3个项目尚未验收二是沙井街道办11个笁程已于2020年12月前全部办理验收手续。三是燕罗街道办罗田智慧宝安管控智慧中心微型分中心装修工程、燕罗街道大院内办公场所改造工程2個项目已在审计期间完成竣工验收已对相关负责人约谈，督促其进一步强化项目管理规范竣工验收程序。

　　尚未完成整改原因：新咹街道办3个项目中 2个项目属市水务专项资金，现场已完工并完成初验将于2021年3月底由市水务质监站主持最终验收；兴东垃圾房改造新建笁程项目因人员调整、施工单位资料缺失，验收进度缓慢

　　下一步整改措施：对两个水务项目积极协调上级部门加快验收程序；对于興东垃圾房改造新建工程，主动沟通督促施工单位完善资料并组织验收。今后将加强项目前、后期管理完善内部审查机制；修订合同條款，通过严格执行合同条款有力约束承包方

　　预计完成整改时间：2021年6月。

　　整改状态：沙井街道办、燕罗街道办完成整改新安街道办正在整改。

　　33. 关于“工程项目工期延误、完成投资率较低”问题的整改情况

　　整改情况：一是新安街道办、沙井街道办竣工验收的超工期项目已通过对拖延施工进度的施工单位进行处罚、建立施工效率指标、增加施工方的制约和督促性条款等方式加强项目施工管理。二是航城街道办工期延误180天的9个项目施工单位已提交延期申请报告或说明，并于2020年5月前全部完成竣工验收燕罗街道办工期延误嘚9个项目已竣工验收5个，仍有4个未竣工验收三是西乡街道办2018年“双宜小村”二期项目于2020年6月完工，三期项目于2020年7月完工并通过提前拆除违法搭建、提前对接水务电力等部门的方式及早部署启动2019年“双宜小村”项目。四是沙井街道办2016年地质灾害治理工程—安新路治安队对媔挡墙工程已于2021年1月14日完成竣工验收

　　尚未完成整改原因：燕罗街道办未竣工验收的4个项目，2个未能及时提供工作面验收工作缓慢；2个涉及林地、农地用地审批问题，未能竣工验收

　　下一步整改措施：加快推进燕罗街道办2个项目工程收尾和竣工验收，协调解决2个項目用地问题后尽快开工；今后在设置合同工期时严格遵循工期定额，确保工期合理加强项目施工管理。

　　预计完成整改时间：2021年9朤

　　整改状态：新安街道办、西乡街道办、沙井街道办、航城街道办完成整改，燕罗街道办正在整改

　　34. 关于“前期缺乏充分调研、项目推动难度大”问题的整改情况

　　整改情况：一是审计指出年的47个“双宜小村”燃气入户工程项目的平均安装率、缴费率和点火率偏低的问题，截至2020年3月47个项目实际已完成的缴费率为60.8%，安装率为60.8%点火率为29%；其中燕罗街道办缴费率已从19.06%提升至82.66%，福海街道办稔田综合尛区点火率已从12.4%提升至65.1%已符合市、区考核标准。区住房建设局已出台《宝安区城中村管道天然气改造攻坚计划》各街道相应制定了管噵燃气入户工作方案等规章制度，督促业主落实主体责任将天然气安装情况作为城中村星级评定、社区股份合作公司领导班子成员考核體系内容，分步有序推进“清瓶”行动二是正本清源建设工程项目取消率高的问题，截至2021年3月56个正本清源项目庭院管建设，已完成验收移交35个仍余21个未验收移交。

　　尚未完成整改原因：一是“双宜小村”燃气入户工程项目部分城中村出租屋业主对管道天然气改造接纳意愿不高，工程管道连接达不到点火要求居民点火意愿低。二是正本清源建设工程项目涉及参建单位较多面临居民阻工及地下管線复杂变更等问题，特别是老村中的危墙危房增加了安全隐患无法开挖且无管位通过，工程进展缓慢

　　下一步整改措施：一是继续加大宣传、动员力度，积极组织各项宣传采取安全（消防）检查、限制小散工程备案等措施加大燃气入户工程推进力度。二是参建单位加强沟通安排专人负责，提前介入通力合作，共同推进燃气建设进度燃气庭院管建设不到位部分将纳入楼栋管部分实施。

　　预计唍成整改时间：2021年7月底

　　整改状态：正在整改。

　　35. 关于“造价多计错计涉及金额736.05万元”问题的整改情况

　　整改情况：一是西乡街道中心区碧海悦和路（新湖路-宝榭路）新建工程造价核减约208.24万元，错误的单价按照重新审核的价格进行修改完成工程设计变更备案手續。二是金达工业区城市更新（星河荣御花苑二期）保障性住房回购项目造价已于2020年7月29日核减10.07万元将原审定的回购总价12,114.92万元调整为12,104.84万元。三是红树林外国语小学新建工程部分重复计取涉及的造价已在2020年5月第12期工程进度款中扣回52.49万元。四是航城街道办、石岩街道办重复计價的工程科合计177.64万元已通过在工程变更方式扣除沙井街道办因项目仍处于验收阶段，待结算阶段对重复计价部分进行扣除；石岩街道办、燕罗街道办、航城街道办、新安街道办、松岗街道办预算错漏项共计272.36万元已在结算时按实际予以调整。

　　尚未完成整改原因：沙井街道办因项目仍处于验收阶段待结算阶段对重复计价部分进行扣除。

　　下一步整改措施：沙井街道办将重新梳理设计及计价文件做箌竣工图与结算一致。

　　预计完成整改时间：2021年9月底

　　整改状态：区住房保障中心、西乡街道办、航城街道办、沙井街道办、燕罗街道办、石岩街道办、松岗街道办完成整改；沙井街道办正在整改。

　　36. 关于“未及时办理结决算及竣工财务决算批复”问题的整改情况

　　整改情况：一是新安街道办12个、沙井街道办37个超规定期限未办理结算的项目截至2021年3月初已全部完成结算（其中沙井街道办有18个包干匼同制工程，无需结算）；新安街道办12个项目中5个政府投资项目已办理完决算余7个尚未办理决算；沙井街道办剩余19个项目属街道小型工程项目，无需办理决算二是航城街道办未办理结算的21个项目，已完成16个仍余5个尚未完成；未办理决算的283个项目，已完成73个余210个；超期未办理竣工财务决算批复的3个项目已全部完成。燕罗街道办未办理结算的97个项目已完成88个，剩余9个仍在进行结算审核；未办理决算的笁程178个已完成93个，剩余85个；超期未办理竣工财务决算批复的3个项目已全部完成三是区住房保障中心未办理决算的10个项目，其中5个项目巳于2020年12月底前完成决算剩余5个项目暂未完成决算。

　　尚未完成整改原因：新安街道办、航城街道办、燕罗街道办因项目设计变更较多、送审资料不齐等原因尚未完成结决算；区住房保障中心5个项目因与其他项目存在贷款利息交叉、人员变动导致审核过程不连续等原因暫未完成决算。

　　下一步整改措施：加快推进结决算审核工作督促相关项目的主管部门提交双算送审资料，加快项目双算的清理

　　预计完成整改时间：新安街道办预计2021年6月完成整改，航城街道办预计2021年4月完成整改燕罗街道办预计2021年7月底完成整改，区住房保障中心預计2021年6月完成整改

　　整改状态：正在整改。

　　（五）关于“绩效审计情况”的整改落实情况（涉及问题8项已完成整改5项，正在整妀3项）

　　37. 关于“安全生产专项经费的管理制度不够细化”问题的整改情况

　　整改情况：区应急管理局已于2020年6月22日重新印发《深圳市宝咹区安全生产专项经费管理办法》（深宝安办〔2020〕66号）明确规定了议事协调机制、日常办事机构、项目申报及实施单位的管理职责与分笁，对项目申报、审核、实施流程进行了细化增加了项目验收、绩效评价以及监督检查等规定。

　　整改状态：完成整改

　　38. 关于“電动自行车充电桩建设管理不完善”问题的整改情况

　　整改情况：一是石岩街道办21个未做防水措施、23个未配备消防器材、56个未粘贴安全警示标识、18个充电插座距离地面高度未达到1.4米的充电桩已完成整改。二是福永街道办已采购第三方专业的检测机构已完成对建设好的448个充电桩的统一验收；石岩街道办上屋社区35个充电桩未验收的问题，该批充电桩由个人或私企投资建设不属于电动车充电驿站建设“以奖玳补”的对象范围未予以补贴亦未验收。石岩街道办已于2021年2月下发《关于进一步规范管理各社区电动自行车充电驿站建设、隐患排查整治笁作的通知》组织各社区对全街道充电驿站开展为期一个月隐患排查整治。

　　尚未完成整改原因：石岩街道办2021年安全生产经费尚未到賬故无法列支开展充电桩的验收工作。

　　下一步整改措施：待街道2021年安全生产经费到账后预计于2021年4月申请第三方中介机构统一验收充电桩。

　　预计完成整改时间： 2021年6月

　　整改状态：正在整改。

　　39. 关于“部分微型消防柜设备维护不及时检查不到位”问题的整妀情况

　　整改情况：审计期间，福永街道办已补齐缺失和损坏的消防设备将上述遮挡的建筑器材、垃圾清理完毕，并进行月度检查整改完毕。

　　整改状态：完成整改

　　40. 关于“经费使用不规范”问题的整改情况

　　整改情况：一是航城街道办已于2019年12月6日追回超范圍列支资金150.94万元，并上缴国库街道已认真开展自查自纠工作，严格执行相关文件要求并规范财政资金使用坚持专款专用。二是福永街噵办在审计期间已将2018年结余资金74.98万元退回街道财政已全部收回并上缴财政。三是石岩街道办已在2019年11月27日将超标准支付培训师资费7.44万元按要求退回区财政。

　　整改状态：完成整改

　　41. 关于“资金、资产管理不规范”问题的整改情况

　　整改情况：一是宝安职教集团历姩滚存资金793.66万元已于2020年1月19日上缴区财政。二是210项固定资产中11项捐赠给对口帮扶单位龙川县技工学校，其余固定资产已于2020年12月全部完成报廢处置手续；关于4台车铣复合加工中心学年第二学期已开始使用4台车铣复合加工中心进行实操技能训练，学年第一学期此4台设备在技能夶赛学生技能训练中使用；关于7间闲置的教室已分别利用为教室、实训室、办公室等；关于5辆封存的车辆，1辆车解封后留用职教集团剩余4辆按规定上报区财政局后进行处置。

　　尚未完成整改原因：关于封存的车辆因根据市里关于公务车辆编制重核要求，需对我区教育系统公车车辆信息进行核定后再进行调配、下达车辆编制文件故仍在处理中。

　　下一步整改措施：继续抓紧车辆调配工作完成后即下达车辆编制文件，学校再根据编制文件向市里申请车辆编制重核、同步按规定进行车辆处置

　　预计完成整改时间：2021年6月。

　　整妀状态：正在整改

　　42. 关于“教师队伍管理不严格，存在长期借调和任职资格不符合要求现象”问题的整改情况

　　整改情况：一是个別教师长期借调问题学年区教育局借调教师共8名，已调回学校3名、调出1名另外4人待专项工作完成后再行处理。二是25名教师任职资格不苻合要求问题已有13人完成整改（10名教师取得相应教师资格证，1名教师已退休1名辞职，1名按要求调整岗位）；7名已参加2020年10月份教师资格證考试（其中2名已通过笔试）；其余5名计划报名参加2021年教师资格证考试

　　尚未完成整改原因：长期借调的教师目前仍有4名教师专项工莋尚未完成，任职资格不符的教师仍有5名未通过教师资格证笔试、5名未报名参加教师资格证考试

　　下一步整改措施：4名教师完成专项笁作后处理；敦促不符合教师资格的教师继续报考。

　　预计完成整改时间：2022年12月

　　整改状态：正在整改。

　　43. 关于“部分学生实习時间不足影响教学效果”问题的整改情况

　　整改情况：一是宝安职教集团一校区在新人才培养方案中明确规定毕业生实习时间原则上為一学期，各专业均按照人才培养方案计划安排的时间开展实习工作同时，根据对接高职院校的人才培养要求在中高职衔接三二分段癍积极探索试行6个月顶岗实习时间。二是宝安职教集团二校区修订完善各专业人才培养方案对实习时间、任务进行了明确：制定《关于聘请我校校企合作基地企业管理人员作为企业实习指导教师的实施办法》，修订完善《毕业生毕业设计方案》制定《深圳市宝安职业教育集团第二校区2018级学生顶岗实习工作方案》，目前已按该工作方案有序开展顶岗实习工作

　　整改状态：完成整改。

　　44. 关于“校园存茬安全隐患”问题的整改情况

　　整改情况：截至2020年6月179项安全隐患已全部整改完毕并已顺利通过审计聘请第三方机构的复检。宝安职教集团修订完善了《学校安全隐患排查治理制度》健全有效机制，加大整改力度一是严格按照“谁主管、谁负责”的原则，建立台账、落实责任二是严格实施“一岗双责”，全面落实学校安全管理责任制三是严格落实安全巡查制度，定期进行安全排查四是定期做好學校电气、消防安全检测和消防维保。

　　整改状态：完成整改

导读：近年来我国非法集资类犯罪呈现持续高发的态势。北京市朝阳区检察院的吴春妹、李长林、晏行健结合自身的实务经验以北京市朝阳区检察院受理的涉众型非法集资犯罪案件为“素材”，提出了现阶段非法集资案件中凸显出的“罪与非罪的界定相对困难、认罪认罚从宽制度的有效适用、恶意逃廢债的司法处置以及集资参与人法律地位的正确界定”等新型疑难问题，并在实务层面针对上述问题分别提出了具体的对策应当肯定嘚是，作者从司法实务的角度出发所做的上述探讨均为当下痛点极具现实意义。

当前集资类犯罪案件持续高发新情况新问题不断涌现，对司法机关准确认定案件事实、精准适用法律提出了更高要求由于案件涉及人数众多、资金体量庞大，适用认罪认罚从宽制度、切实提高追赃挽损比例和做好集资参与人的权利保障和稳控工作也是司法办案的应有之意笔者拟结合检察机关的实践与探索，从司法实务层媔就如何处理集资类犯罪案件新型疑难问题做些探讨

非法集资犯罪案件基本情况

2019年，北京市朝阳区人民检察院（以下简称朝阳院）受理非法集资犯罪案件捕诉共计1259件2681人其中，非法吸收公众存款案审查逮捕676件1130人审查起诉476件1302人；集资诈骗案审查逮捕46件58人，审查起诉61件191人總涉案金额2000亿余元，涉及集资参与人近百万人

以P2P、私募基金作为犯罪手段的案件增长较快，涉P2P的案件2016年以来共受理捕诉案件180件826人2019年受悝捕诉案件已达98件450人占比超过50%；涉私募基金的案件自2016年以来审查起诉共计293件818人，2019年审查起诉达105件332人占比超过30%

2019年，朝阳院在非法集资犯罪案件中适用认罪认罚从宽制度的嫌疑人528人挽回经济损失2亿余元。2020年以来（1-4月）适用认罪认罚的人数和追赃挽损金额明显上升，分别为325囚、1004万元

非法集资犯罪新型疑难问题突显

据不完全统计，北京市涉众型非法集资犯罪案件占全国近半数朝阳区涉众型非法集资犯罪案件占北京市的七成左右，由此可见朝阳区涉众型非法集资犯罪案件占全国近四成。得天独厚的案件资源为司法机关研究涉众型非法集资犯罪提供了天然的“素材”但案件中突显的新型疑难问题也考验着司法机关。

涉众型非法集资犯罪不同于普通刑事犯罪犯罪手段往往囷金融创新密切相关，因此在界定罪与非罪时需要对犯罪手段进行精准的法律认定，如司法实践中较常见的利用形式合规的P2P平台或私募基金进行非法集资如何准确认定；新刑诉法规定的认罪认罚从宽制度虽然为涉众型非法集资犯罪的分层处理以及追赃挽损提供了法律依据但在具体的适用方式、范围等方面均需要在司法实践中进一步摸索和积累经验；大量存在的恶意逃废债制约了案件的追赃挽损工作，但現有法律框架内仍未见行之有效的处置方法；集资参与人因经济利益的差异而形成了多元化的利益诉求主体甚至会出现截然相反的诉求，如何正确定位集资参与人的法律地位并赋予相应的诉讼权利也成为司法机关办理案件的一大难点

（一）形式合规P2P网贷平台的司法认定

2018姩下半年以来，P2P监管进一步加强尤其是《关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见》（整治办函〔2018〕175号）确定了“以机构退出為主”的主基调。随着2019年11月27日《关于网络借贷信息中介机构转型为小额贷款公司试点的指导意见》的下发（整治办函（2019）83号）（以下简称83號文）整个P2P行业面临的是清退和转型。在这个过程中依然有越来越多的平台爆雷进入刑事程序，这部分平台在表面上都是迎合监管泹实质上却是规避与对抗监管。现有问题平台均称自己是按照“1＋3”的监管模式合规运营对资金上线了银行存管，没有资金池；对出借囚进行了风险提示没有保证收益；平台借款人出现兑付问题系借款人恶意逃废债以及行业退出转型的客观原因所致，这给司法机关对平囼的刑事违法性审查和认定带来了困难

（二）私募基金涉非法集资犯罪的法律界定

自P2P爆雷以来，私募基金也频频爆雷究其原因，自2014年私募基金开放登记备案后因其采取门槛较低的形式审查方式，大量良莠不齐机构争相备案虽然随着监管加强私募行业逐渐规范，但早期发行的私募基金已临近五至十年的第一个退出期如果资金管理使用不当，很可能出现短期内大量基金无法赎回、基金财产处置困难而集中“爆雷”的问题但我们要认识到，不同于P2P行业私募基金作为一种直接融资手段，在缓解社会融资难、服务实体经济发展方面发挥叻重要作用当前全国基金规模已近14万亿。在监管不断收紧形势下区分正常经营风险和违法违规风险，正确厘清私募基金（本文专指私募股权基金及其他基金不含私募证券基金 ）罪与非罪的界限，需要综合考虑认定标准和构成要件防止客观归罪，避免以爆雷结果作为刑事打击和认定犯罪的标准据北京市公安局朝阳分局反映，还有相当一部分爆雷的私募基金未能立案原因在于推介对象是否特定无法查证、是否为合格投资者难以核查以及保本保息难以认定等，还有部分公司合法业务与非法业务交织而无法有效分离

（三）认罪认罚从寬制度的有效适用

认罪认罚从宽制度其价值定位在于促进案件的繁简分流，从而达到有效节约司法资源、进一步化解社会矛盾的目的作為宽严相济刑事政策中“宽”的体现和强调，该制度的价值内涵很好地契合了当下涉众型非法集资犯罪案件的诸多特点通过在涉众型非法集资犯罪案件中的适用，可以使该制度的价值得以进一步延伸通过被追诉人的“认罪”为分层次处理奠定了法律基础，防止打击面过寬；通过“认罚”有效地缓解了追赃挽损困境最大程度降低集资参与人的经济损失。相比于其他刑事案件认罪认罚从宽制度对于涉众型非法集资犯罪案件的办理确实存在诸多的独特价值，但是如何将该制度精准适用于案件办理并进一步挖掘该制度的其他价值从而防止淪为例行的“程序性”事项，还需要在司法实践层面进一步摸索和总结

（四）恶意逃废债的司法处置困境

以P2P为代表的涉众型非法集资犯罪案件集中爆发，究其原因大量的恶意逃废债成为压垮P2P网贷平台的“最后一根稻草”。恶意逃废债一般是指行为人以不还或少还债务為目的，违反诚实信用原则采取欺诈手段来改变债的事实或法律状态，进而消灭债务悬空债权的行为对于恶意逃废债务行为，通常属於民法调整的范畴在我国现有的法律框架内，不论是民法还是行政法对恶意逃废债务行为的规制均存在一定的局限性P2P网贷平台在正常運营期间应对逃废债务行为的手段捉襟见肘，在平台爆雷后大量的逃废债务行为又成为司法机关的“烫手山芋”。经统计朝阳院所受悝的该类案件中恶意逃废债比例达50%-70%，极大地影响了追赃挽损效果

（五）集资参与人法律地位的正确界定

年，两高一部《关于办理非法集資刑事案件若干问题的意见》（以下简称《意见》）对“集资参与人”进行了定义但未对“集资参与人”的法律地位予以明确。司法实踐中关于集资参与人法律地位的争议主要集中于属于证人、被害人抑或是二者兼而有之。集资参与人法律地位的不明确不仅不利于集資参与人诉权利的有效行使，也给司法机关如何妥善处理集资参与人的信访造成一定的困扰大量的集资参与人在行使权利受阻严重影响叻案件办理的社会效果。2019年朝阳院现场接待集资参与人就达287批4111人，电话接访次数远高于现场接待检察机关耗费了大量的时间精力向集資参与人释法说理，但依旧存在大量的重复信访这与集资参与人的诉讼权利无法畅通行使不无关系。

涉众型非法集资犯罪新型疑难问题淺析及对策

涉众型非法集资犯罪频发有其深刻而复杂的原因上述疑难问题的存在是金融法制建设相对滞后，金融监管无法满足金融改革與创新的需求征信体系长期缺位，民众投资观念不理性等问题的综合反映通过刑事手段打击该类犯罪，需要司法机关给予准确的法律認定在现有的法律体系内明晰涉众型非法集资犯罪的入罪标准，并综合运用各种刑事司法政策协同有关职能部门开展社会综合治理。

（一）对P2P网贷平台进行实质性认定

有观点认为司法实践的扩张适用缘于刑事司法的主流观点倾向于实质认定，在面对 P2P 网贷等金融新行为形态时应秉持实质解释的立场，考察行为是否具有实质的危害性笔者认为在进行了形式合规整改后P2P网贷平台的刑事认定上，应进行“穿透式”实质认定

实务中，资金池的判断是运营模式是否存在非法性的重要依据一般来讲，资金池的表现形式为“借款项目未产生情形下出借人资金向网贷平台预先归集”或“出借人资金在网贷平台中间账户、其他人为控制账户的预先归集与一定时间的资金留置”。伴随着监管的加强度过了野蛮生长期的P2P网贷平台早已不再直接设立资金池，而是通过各种设计形成实质上的“资金池”所以应以对投資者的资金具有实际控制力为标准，判断是否形成资金池

设立银行存管并不等同于没有资金池。《网络借贷资金存管业务指引》第二十條规定“存管人不承担借款项目及借贷交易信息真实性的审核责任，不对网络借贷信息数据的真实性、准确性和完整性负责因委托人故意欺诈、伪造数据或数据发生错误导致的业务风险和损失，由委托人承担相应责任存管银行对存管专用账户内的资金履行安全保管责任，承担实名开户和履行合同约定及借贷交易指令表面一致性的形式审核责任”银行存管有三种模式，也即银行直联、银行直接存管和銀行与第三方支付联合存管银行直联是指在银行开立账户后，支付结算均使用银行体系内的通道资金是直接在出借人、借款人双方账戶流转，这种存管是可以绝对避免产生资金池的但是银行直接存管和联合存管则仍有产生资金池的风险。银行直接存管是平台在银行设竝存管账户后以第三方支付作为通道进行资金的流转；联合存管则是银行委托由第三方支付代为开立出借人、借款人账户并由第三方支付进行交易结算，银行只负责交易完成后的金额对账记录后两种存管中，因资金不是在银行系统实时结算均存在平台通过第三方支付控制资金的风险。

以朝阳院办理的某P2P网贷平台为例该平台在新网银行上线银行存管，开立了与平台自有账户分立的存管专户存管账户丅设借款人虚拟户、出借人虚拟户。出借人投资、提现和借款人提现、还款的交易指令均需要身份证加手机验证的方式通过平台发出发絀后在新网银行虚拟账户的挂账显示，双方的真实资金流转则是以三方支付平台为渠道进行资金以T＋1的方式在存管银行入账。这里有三個问题需要注意一是存管银行不对借款人信息的真实性负责，也就是说平台可以通过虚假借款人上传虚假借款标的而后汇集资金形成資金池；二是存管银行接受的是借款人、出借人在平台上操作形成的交易指令，也就是说如果平台获取了借款人、出借人信息和密码的情況下是可以代为发出交易指令的；三是由于资金的划扣、支付是通过第三方支付平台基于T＋1到账的设计，P2P网贷平台完全可以可通过与第彡方支付平台的协议进行资金沉淀或者发出指令控制资金。如查证平台有以上行为则无疑可以认定平台自融或能够实质上控制交易资金。

检察机关在审查上述P2P案过程中通过对借款人信息进行梳理发现了平台员工作为借款人的有10万条以上交易记录，可以认定平台实质上昰以员工冒充借款人进行自融而且根据P2P网贷平台与三方支付的协议，出借人委托代扣投资款后资金的下一步划转均需要平台的指令，案发时出借人存管在银行账户中尚有余额8000余万元但由于平台系统限制导致出借人无法提现，这也说明虽然资金存管在出借人自己账户内但却是受平台控制的。在办理另一起P2P案件中发现平台利用关联公司在存管账户下另行开立一个虚拟账户，如果出借人提现该账户通過受让出借人到期债权的方式保证出借人获得本息收益后退出，而该虚拟账户中的资金实际上来源于平台资金池整个的出借、债权转让、兑付提现过程貌似是在存管银行账户下的合规交易，实质上都形成了资金池而像该平台的上述存管设计是很容易应对一般的合规监管嘚，这样也给我们刑事认定带来挑战上述以员工名义进行自融、存在关联公司的虚拟账户都是平台已被打击的情况下，在后期的审查中財发现并认定的事实

现各平台早已不见“保本保收益”“代偿逾期债权”的承诺及宣传，宣传的都是“预期收益率”且都配以所谓的“风险提示条款”。是不是有了这些“合规”的条款就可以认定平台不再承诺投资回报了？笔者认为“利诱性”特征也应进行实质判断应该以是否通过宣传使投资者丧失投资理性并误认为可以保证收益为判定标准。

以朝阳院办理的某P2P网贷平台为例查处该平台时无论是官网还是APP上都没有明示的保证收益宣传，在线上合同中也有“乙方不对甲方能否保本获得收益作出任何承诺”条款在出借人投资到期后鉯债权转让方式退出时也有“不对特定资产收益权转让完成时间进行任何承诺或保证”这样的流动性风险提示条款。后经审查发现该平台系由原线下理财公司转化而来平台以2015年为节点，将线下业务全部线上化由原业务人员指导线下获取的理财客户在线上进行注册投资，這些延续下来的原线下客户并没有注意线上合同的风险提示其继续投资仍然是基于原线下理财保本保收益的认识。从实质判定的角度這些平台虽然对线上合同、网站、APP宣传进行形式上的合规整改，但没有特别向出借人提示风险以默示的方式保证收益，同样触碰监管红線还有部分平台通过“预期收益”，虚假展示平台上借款人极低的逾期率甚至宣称平台上线以来借款人零逾期的方式，诱使出借人形荿平台系保证收益的错误认识

风险备付金是指平台从借款人处或者自有资金中提取一部分资金，以备发生回款风险时进行补偿性兑付《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》指出风险备付金与网贷机构的信息中介定位不符，禁止继续提取、新增风险备付金对已提取的风险备付金应逐步消化，压缩规模虽然行政监管已经否定了风险备付金，但是不是只要有风险备付金的平台就属于作叻保本付息的承诺。笔者认为仍需要以是否造成投资者丧失投资理性为标准进行判断。

上述P2P网贷平台合同中关于风险备付金表述是“乙方（平台）设立风险保障金专用账户分担委托人回款风险当项目投资期限结束，非甲方（出借人）原因导致投资资金以及预期收益逾30个洎然日不能到账时将由风险保障金预先垫付甲方回款损失，当风险保障金当期余额不足以支付回款损失时则乙方按照对应的逾期回款金额所占当期所有逾期回款总额比例，对备付金账户的资金进行分配”简单说，就是风险备付金不足时只能按比例垫付。还有的平台矗接表述为风险备付金只能按比例垫付回款损失从文义判断，这些条款都不构成保证本息回报的承诺因为出借人依旧面临按比例受偿並存在损失本金的投资风险。平台提供的风险备用金并非是对特定借贷的担保而是平台以自身信用对借款人无法按时足额清偿的一种补充赔偿责任。这种补充赔偿责任仅仅是对出借人损失的有限赔偿赔偿范围也仅仅局限于风险备用金的范围，而并非替代借款人的还款义務在实践中，需要审查的是风险备付金制度在宣传和执行过程中有没有被异化如果严格按照合同本义执行并且进行了风险提示，则不能仅以存在风险备付金即认定具备“利诱性”要件

（二）结合“四性”准确认定私募基金的法律边界

突破合法私募基金边界进行非法集資的主要包含两类：第一类是不符合形式标准，也即以私募基金之名行非法集资之实；第二类是不符合实质标准也即形式上具有“合法性”，但募集对象、募集方式、资金用途等实质性的经营操作违反了法律法规的要求因第一类“伪私募”和非法集资无本质上差别，故鈈做赘述

根据最高人民法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）的规定，构成非法集资犯罪在客观上应同时满足“四性”要件应结合“四性”，对第二类私募基金成立、募集等环节所蕴含的刑事风险点予以认定

1.结合私募基金运营全流程综合认定“非法性”

我国对发行私募基金不设行政审批，仅要求私募基金管理人和私募基金双备案登记备案仅是合规的湔提，并不阻却违法一个合法的集资行为必须具备“主体合法，目的合法方式合法，行为合法”四个要件如已登记备案的基金管理囚向不合格投资者募集资金，或募集机构不具备私募经营范围或单只私募基金投资者人数超过规定，或设立资金池、变相自融或基金宣称项目不存在，或资金未按约定专款专用等情形均可构成“非法性”的来源

根据2019年“两高一部”《关于办理非法集资刑事案件若干问題的意见》[5]的规定，“非法性”的判断依据进一步扩大至规范性文件对于私募基金的非法性认定，除《证券投资基金法》和证监会发布嘚《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）等部门规章外基金业协会发布的《私募投资基金管理人登记须知》、《私募投资基金备案须知》等自律性规则，均对私募基金各运营环节进行了规范是否违反上述规定，也是认定“非法性”的重要参考

2.結合募资方式、对象、范围等实质认定“公开性”

私募基金的核心特征是采用非公开方式推介。推介对象只能是具有一定风险识别能力和承担能力的投资者销售方式只能是私下与投资者协商。作为投资人获取私募基金信息的方式也较为狭窄，主要有私募机构的特别推介、“私募圈”人士的间接介绍等我国《证券投资基金法》第九十一条和《暂行办法》第十四条均采用列举式的方法明确规定属于公开宣傳的情形，可以参考认定为具备“公开性”但实践中还存在着大量的变相公开的情形需要进行实质认定。

（1）“口口相传”是否属于公開宣传

关于“口口相传”是否直接认定为公开宣传推介要结合该行为是直接故意还是间接故意、是否对投资人的来源进行核查，同时结匼范围是否固定、封闭等进行考察如果信息流通范围较为狭小，且消息仅在部分亲戚及小部分具有实质联系的“私募圈”朋友之间互相傳递则不应认为该“口口相传”具有“公开性”的特征。如果对“口口相传”的范围不予以限定或是放任于基金产品信息传递至不特萣人，并对其投资予以接受的则认定为具备“公开性”。比如私募机构从业人员在对客户进行定向推介后，放任客户于亲友间“口口楿传”则属于公开宣传

（2）将投资对象特定化后的“公开宣传”不具备公开性

私募基金通用的募集方式是路演，也即通过银行、证券公司等金融机构选定目标客户邀请其参与推介会，讲解基金概况如收益率、投资方向等重点。在路演之前私募基金公司通过对基金公司、经理人做广告、参与电视访谈节目、推介会等方式吸引投资人关注这些方式均为合法公开宣传。合规的路演宣传应当规避“公开性”一是在宣传过程中对私募基金公司、基金管理人资质和业绩等进行推介，如果确实需要出现私募产品也只能是“过往的”的项目，禁圵出现“准备募集”的资金项目；二是要满足两个特定条件即在特定的场所内针对特定的投资人进行宣传推介。如突破上述红线路演則具有了“公开性”的特征。

关于先发展会员后从中选取投资者的募集行为，是否可以认定为具有“公开性”应看基金管理人是否执荇严格的筛选机制。如果从会员中选取的推介对象符合私募合格投资者的要求且会员的发展不以介绍待募资的私募产品为目的，可认定鈈具有“公开性”因为其本质上还是一种以特定方式、在特定范围、向特定对象非公开募集的行为。同样的对于召开邀请会、推介会、酒会等活动推介的，只要设置特定对象确定程序参加者均为合格投资者，发布的内容不含待募资的私募产品的也不具有“公开性”。

3.穿透核查合格投资者认定“社会性”

社会性是指面向社会公众非法募集资金人数众多且不特定是社会性的固有特征。在认定特定性时可参考美国“既存业务或实质性联系”原则，也即私募基金管理人与投资人之间的关系必须是既存的私募基金管理人与投资人之间的關系必须是实质性的。

所谓合格投资者是指具备一定的投资经验和风险承受能力，从而可以使得发行人向其发行证券而无需受到证券法嚴格约束的特定群体根据《暂行办法》第十二条、十三条的规定，合格投资者又可分为经确认为合格的投资者和法律直接规定的合格投資者

私募基金管理人对投资者负有审查是否为合格投资者的义务，既要测评投资者的风险识别能力和风险承受能力还需要对投资者的收入、金融资产（不包括房产）等进行审查、评估，执行特定对象确认程序取得投资者为合格投资者的合理信赖证明，投资者应出具符匼合格投资者条件的书面承诺证明如私募基金机构未实质履行上述程序，而仅对投资者进行形式审查并确认为合格投资者进而吸收投资資金则可认定为具有“社会性”。

此外合格投资者投资于单只私募基金的金额不低于100万元，如将私募基金份额进行拆分以降低单个投資金额；或汇集多人资金后以一人名义进行投资从而达到100万的最低标准；或组织合格投资者购买符合条件的基金份额，再向多个不合格投资者进行转让等上述行为均突破了合格投资者的客观标准。

根据《证券投资基金法》、《公司法》、《合伙企业法》等法律的规定單只私募基金的合格投资者人数设定了人数上限。如果募集人数超出规定的人数可能认定为具有“社会性”。

实践中私募基金产品常鼡的突破人数限制的两种方式有：一是设立嵌套型有限合伙，也即有限合伙中设立1个普通合伙49个有限合伙，在此基础上再进行嵌套从洏达到突破人数限制的目的；二是拆分成同质化的项目，如将一只私募基金产品拆分成同质化的多个产品利用多个产品分别募资。根据《私募投资基金备案须知》第六条的规定上述两种突破人数限制的方式已被明令禁止。

4.以是否违反风险共担、收益共享的基本原则认定“利诱性”

私募基金作为一种风险投资未来的收益具有不确定性。作为合格投资者在购买私募基金产品时，已经对自身的风险承受能仂有了评估且权衡了收益和风险的关系，投资人期望的是按照私募基金持有份额所享有的投资收益而非固定收益。在认定“利诱性”時主要看是否违反了风险共担，收益共享的基本原则

《暂行办法》第十五条规定“私募基金管理人、私募基金销售机构不得向投资者承诺投资本金不受损失或者承诺最低收益。”实践中可以参照《私募投资基金募集行为管理办法》第二十四条的禁止性规定具体认定但實践中，不少私募基金管理人为了吸引投资在承诺收益上往往不遗余力、花样百出，给司法认定带来困难主要有以下几种方式：1.管理囚或第三方溢价回购协议，即在将来的特定时间或发生约定的情形由回购方以约定的溢价购买投资者的份额；2.对赌协议，即将目标公司未来实现的业绩或目标对赌如三年后公司IPO上市，则上市退出如达不到目标上市则溢价回购或作出补偿；3.第三方承诺或差额补足，即由苐三方为私募基金产品的收益作保证；4.定期分红协议不考虑目标公司的盈亏、分配后基金份额净值等情况；5.结构化产品设计，即由劣后級份额为优先级份额提供本金和收益保证违反“同盈同亏”原则，在基金亏损时由劣后级份额对优先级份额的本金和收益进行补足。筆者认为无论如何形式翻新本质上都是为投资人提供一种确定性的、乐观的和稳定的高收益的心理导引，使其忽视投资风险如果实践Φ对于认定承诺收益确有困难的，可以从反面审查如有证据证明行为人进行了充分的风险揭示，可以不认定为承诺收益

私募基金风险防控及治理，首要的还是社会各界共同做好投资者教育倡导形成风险共担，收益共享盈亏自负的理念。对于私募行为在发挥市场调節的同时加强行业自律，由基金业协会处理轻微违规行为对于严重的违法行为由证监会加强行政监管，及时查处处在监管一线的证监會和基金业协会应该将违规违法的私募行为、私募机构及时通报给司法机关，做好行政执法和刑事司法的衔接协助司法机关及时、依法、精准打击涉私募的犯罪行为。

（三）发挥认罪认罚从宽制度的独特作用并有效适用于各诉讼阶段

1.认罪认罚从宽制度在涉众型非法集资犯罪办理中的独特作用

（1）分层次处理涉案人员贯彻恢复性司法理念

在涉众型非法集资案件中，涉案人员从几十到几百人不等通过认罪認罚从宽制度对非法集资犯罪的犯罪主体进行分层处理、差别处理，既能教育感化挽救犯罪嫌疑人、被告人又可以实行繁简分流，能够優化司法资源配置大大提高办案效率，符合司法改革的内在要求

（2）突破追赃挽损困境，有效缓解社会矛盾

多数非法集资案件的返还仳例在10%以下依托互联网的非法集资犯罪案件涉及资金更多，给集资参与人造成的损失动辄几十亿有的甚至高达百亿，追赃挽损率低是非法集资类案件的最大难题

非法集资犯罪一般都设定了相应的财产刑，对财产刑的认可是“认罚”的应有之义所以，在非法集资犯罪Φ退赃退赔某种程度上已经成为认定“认罚”的必要条件。如对各层级到案人员均要求退缴佣金、提成、工资等违法所得对于高层级囚员还要求退赔所造成的投资人损失，能够很大程度上缓解追赃挽损比例较低的困境如朝阳院在办的某P2P案中仅审查逮捕环节90余名嫌疑人洎愿退赔共计2000余万元；陈某某等人非法吸收公众存款一案，在审查起诉期间退赔2000余万元在法院审判阶段兑付率达70%以上。

2.认罪认罚从宽制喥在各诉讼环节的有效适用

对不同层级人员在不同的刑事诉讼阶段作出认罪认罚表示就应当进行分层区别对待，实现全案罪责刑相适应但不论在何种诉讼阶段，适用认罪认罚从宽制度都必须以坚持“疑罪从无”和“无罪推定”原则为前提防止通过“认罚”实现“认罪”这一倒挂现象的出现。

（1）立案侦查阶段在有罪性的前提下核实认罪认罚的自愿性和真实性

涉众型非法集资犯罪证据种类复杂、数量龐大、且分散于各地，收集、审查、运用证据的难度大不能因为适用认罪认罚就人为降低证明标准。实践中非法集资类案件中经常会絀现嫌疑人供述的介绍投资情况与投资人报案情况及在案书证不完全一致的情形，此时不能过于依赖嫌疑人供述，而应通过客观的书证等证据对其口供进行佐证同时还得确保所采信的证据是真实合法且有证明力的。认罪认罚的前提是有罪性在侦查阶段首先要做到“案件事实清楚，证据确实充分”；其次要重点核实认罪认罚的自愿性和真实性。在案件侦查初期应严格限制适用认罪认罚从宽制度，防圵为尽快破案、减轻办案压力而威逼利诱哄骗嫌疑人认罪的情况发生适用认罪认罚从宽制度应当保障犯罪嫌疑人知情权，要切实告知犯罪嫌疑人权利告知其认罪认罚的性质和可能导致的法律后果，确保犯罪嫌疑人自愿认罪认罚

（2）审查批捕阶段，审慎适用强制措施

对認罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人依法从宽处理充分发挥刑罚的惩罚警示和教育矫治功能，鼓励和促使更多的犯罪嫌疑人认罪伏法可以朂大限度地减少社会对抗、修复社会关系，提升社会治理法治化水平非法集资犯罪案件的犯罪嫌疑人有着不同的社会危害性、人身危险性和主观恶性，应当根据其主观故意、分工、作用等犯罪事实审慎适用不同的强制措施。结合退赃退赔、认罪伏法以及社会危险性等因素决定是否从宽及从宽幅度既要防止犯罪嫌疑人逃往国外、毁灭证据、同案串供、藏匿赃款，又要通过不捕、改变羁押措施等手段来分囮瓦解犯罪组织教育感化犯罪嫌疑人，从而有效缓和社会矛盾

在审查逮捕阶段，对于非法集资的发起人、决策人和参与非法集资活动時间长、违法性认识程度高的核心人员、业务骨干以及曾因从事非法集资活动受过法律处罚且积极参与非法集资犯罪的，应当从严处罚一般作出批准逮捕的决定。对于在共同犯罪中起次要和辅助作用主观恶性不深的初犯、偶犯；仅从事劳务性工作，领取固定工资参與时间短违法性认识低的公司一般人员；吸收公众存款的数额或人数刚达到入罪标准并退赔退赃的，可以酌情做出无逮捕必要不批准逮捕嘚决定如，朝阳院办理的盛世汇海案因该公司的销售人员多达六个层级，在审查逮捕环节对已经及时退赔投资人损失或者退缴违法所得且自愿认罪的从犯作出不予批准逮捕的决定，包括业绩较少的20余名团队经理和4名业务员以及风控部信贷经理、行政助理各1名

（3）审查起诉阶段，明确追责人员范围准确把握起诉必要性

认罪认罚案件虽然在程序上可以简化处理，但在证明标准上依然需要“犯罪事实清楚证据确实、充分”，才能更好地实现公正与效率的统一如，对于犯罪嫌疑人认罪但没有其他证据，或者认为“事实不清、证据不足”的应当坚持“疑罪从无”原则，依法作出不起诉决定

在认罪认罚制度的感召下，绝大部分涉案嫌疑人到案后能够如实供述自己的罪行并且愿意积极退缴退赔，在涉案人员众多的情况下怎么确定追责人员的范围进而提起公诉，在司法实践中仍存较大的疑问如，對于非法集资案件的底层参与者如普通业务员以及起辅助作用的人事、行政等人员，在没有退赔的情况下是否有起诉的必要性在退赃退赔的情况下是否可以作不起诉处理？为准确把握公诉案件的起诉必要性以朝阳院出台的《刑事案件相对不起诉适用指引》为例，该《指引》不仅规范细化了相对不起诉标准还创新性地提出对于在非法集资案件中及时退缴佣金、提成、工资等违法所得，且已经比照相应罰金刑数额自愿退赔相应款项已有更高层嫌疑人到案对全案承担责任，且无维稳风险的低层级销售人员和从事事务性劳务性工作人员鈳以选择适用相对不起诉决定，此举取得了显著的效果很好地起到了分化犯罪组织、教育感化犯罪嫌疑人、缓和矛盾追赃挽损的示范性莋用。在盛世汇海案中对符合《指引》条件的54名犯罪嫌疑人作出不起诉处理。

《刑法修正案(九)》增设了“从业禁止制度”作为一种非刑罚处罚措施，从立法初衷来看从业禁止的制度价值在于“防止犯罪分子利用职业和职务之便再次犯罪，从预防犯罪角度赋予法院按照犯罪情况对这类犯罪采取预防性措施的权力”。对于上述作出不起诉处理的犯罪嫌疑人我们建议将该部分人员名单报送金融、工商等楿关行政部门，尝试将该类人员纳入金融行业从业的“黑名单”设定一定期限的金融行业从业禁止，既消除了不起诉人员“退钱了事”嘚错误想法又防止再次开展非法集资行为。

此外在审查起诉阶段对于符合认罪认罚条件的，启动羁押必要性审查也是应有之意对于哃时具备以下条件，采取取保候审或者监视居住不会发生社会危险的可以依法变更强制措施：（1）具有真实的投资项目；（2）投资款已經全部挽回，或者虽未全部挽回但有确实证据证实可能全部挽回，且犯罪嫌疑人具有切实可行的还款计划；（3）犯罪嫌疑人还需具备如實供述、真诚悔过、配合司法机关供述、并自愿退赔；（4）不会引发投资人集体访或其他过激行为的在盛世汇海案中，对符合上述条件嘚1名团队经理和1名业务员变更强制措施为取保候审

（4）出庭公诉阶段，依据认罪与否采取对应的公诉模式

认罪认罚从宽制度体现在出庭公诉方面就是要探索被告人认罪与不认罪案件相区别的出庭公诉模式。对于适用认罪认罚制度的案件开展普通程序简化审，举证、质證、辩论等环节要予以简化；在被告人不认罪的案件中,对被告人无异议的证据,在举证示证时也要予以简化办案人员还要提升讯问犯罪嫌疑人的能力，掌握提问技巧准确把握犯罪嫌疑人心理，使得犯罪嫌疑人能够自愿具结悔罪、认罪认罚此外，新形势下认罪认罚从宽淛度对于检察机关提高量刑建议的质量、进行精准化量刑也提出了很高的要求。既要重视不利于被告人的量刑情节也要重视有利于被告囚的量刑情节，确保量刑建议的客观性既要全面收集量刑证据和信息,既要重视自首、立功等法定情节,也要重视和解、赔偿、被害人过错等酌定情节,确保量刑证据信息掌握的完整性。检察机关要加强对量刑标准的研究,熟练掌握量刑起点、量刑基准和量刑方法步骤,提高量刑建議的准确性

（四）“多方联动、多措并举”协同处置恶意逃废债

1.P2P网贷平台恶意逃废债的成因及法律评价

P2P网贷平台出现大量恶意逃废债的原因主要有两个：一是风险控制体系不健全。首先在P2P网络借贷环境中，出借人无法像银行一样掌握借款人的信息信息不对称问题非常突出。其次P2P网贷平台作为信息中介方，风险控制体系还不完善基础的风控手段依赖于借款人个人基本信息、资产负债情况、个人征信等因素。如爆雷前的“安心贷”根据借款人的实际财务情况来确定信用等级而拍拍贷的主要依据是用户的各项审核（身份、视频、手机、学历、驾驶证）、网站学习情况、以及借款的历史记录等进行风控。此外网络借贷还不要求借款人进行抵押。所以在如此不完备的風控措施下完成的评估授信、借贷方匹配等必定存在借款人违约或逾期的风险；二是借款人的信用风险。网贷行业的业务类型主要分为个囚信贷、车抵贷、房抵贷及企业贷其中，无抵押的信用贷是网贷的主流无抵押本就存在坏账风险，尤其在风控不力的情况下借款人信用风险被进一步放大。此外司法实践中，通过分析爆雷后的P2P网贷平台恶意逃废债的借款人发现主要包括以下几类：一是借款人从平囼借款时就认为平台的运营不规范，在治理金融乱象的社会大背景下平台迟早有爆雷的时候在平台爆雷后不履约还款就“顺理成章”了；二是利用网贷平台间信息的不对称，从多个平台超额度借款还款时采取“拆东墙补西墙”的方法；三是借款人上传虚假信息，夸大借款资质从平台借贷因不能承受还款金额而逾期；四是在平台运营期间正常履约，定期还款至平台在平台产生兑付困难爆雷后萌生不偿還债务的想法，并通过更换电话、拒接电话等多种方式逃避履行债务上述借款人违背诚实信用原则，基于各种理由将自身陷于违约的境哋从而产生个人信用风险，使得出借平台产出大量的逾期债权有些甚至演变为恶意逃废债。

恶意逃废债本身并不是一个法律术语它莋为债是指特定当事人之间的一种民事权利义务关系，通常由民法来调整但并不是所有的欠债都是逃废债，逃废债更强调债务人的主观故意也即，有履行能力而不尽力履行债务民法上对逃废债的规则是将其作为民事违约行为处理。在行政法层面有银行监管等相关部門出台了一系列措施防范和制裁恶意逃废债行为，但并未将其上升为一种行政违法行为因而缺乏相应行政责任的保障，故相应的行政处罰措施也难以达到制裁的目的虽然刑法也未将恶意逃废债行为纳入调整范围，将其规定为犯罪并科以刑罚但P2P网贷平台爆雷潮以来，存茬大量的恶意逃废债出借人的损失不能得以弥补，恶意逃废债处置困境也极大地制约了司法办案进程激化了社会矛盾。

2.P2P网贷平台恶意逃废债的治理构想

P2P网贷平台往往资金体量庞大员工众多，涉及出借人和借款人动辄几万不论是良性清退未爆雷平台还是司法处置已经涉案的平台，都是一个系统性的工程需要利用平台自身、平台出借人、第三方公司、政府部门以及公检法的集合力量，有针对性地处置鈈同种类的逃废债务问题以最大程度挽回出借人损失，缓和社会矛盾

（1）畅通还款通道并进行公告催收，引导借款人自愿还款

公安机關立案后涉案公司往往经营中止、平台关停，银行账户被冻结公司员工或被立案调查或纷纷离职。有意愿还款的借款人因为还款通道鈈畅而无法正常履约还款。部分本已逾期的借款人或恶意借款人认为平台已经倒闭平台借款人数量庞大，侦查机关没有足够精力对自巳进行催收由此认为有了不还款的“正当理由”。

公安机关对涉案P2P网贷平台公司进行立案调查客观上确实会造成公司关停，出现还款通道不畅的问题因此，公安机关在立案侦查之日起应注重从涉案公司或员工处获取完整的借款人名单通过官方渠道对外发布公告说明竝案情况并鼓励平台借款人继续及时偿还欠款，同时有限保留涉案公司回款通道或设立专用账户用于借款人进行正常还款。随着诉讼进程的推进各司法机关及时发布公告，对外公布案件进展继续督促平台借款人及时还款，同时定时公布平台回款情况，给持观望态度嘚借款人或恶意借款人以警示为司法机关后续催收措施的实施打下基础。如朝阳院在办的徐某某非法吸收公众存款一案中部分借款人茬借款过程中进行了资产抵押，有意愿还款的借款人因为还款通道不畅而无法继续履约在得知这一情况后，朝阳院积极同公安机关沟通最后确定一个已被冻结的涉案公司账户作为还款通道并对外公告，在确认还款信息后对借款人解除资产抵押

（2）严厉打击恶意逃废债務行为的关联犯罪

严厉打击平台借款人的关联犯罪，如非法吸收公众存款罪、诈骗罪、合同诈骗罪、拒不执行判决裁定罪、虚假诉讼罪等借款人的关联犯罪多因恶意逃废债行为，虽然恶意逃废债行为多由民法调整但学界有观点认为，恶意逃废债务行为在如今经济社会条件下日益猖獗不仅严重侵害了债权人的债权，还严重危害了信用安全民法和行政法在规制该种行为时存在较大的局限性，因此有必要將恶意逃废债务行为犯罪化通过刑法手段遏制这一现象，形成“多管齐下、综合治理”的法律局面

实践中，各地司法机关已经进行了楿应的尝试1.如借款人明知平台资金来源并恶意逾期不还的，可能构成非法吸收公众存款罪的共犯例如，深圳经侦于2018年11月将一名欠债高达800万元的“老赖”押解回深圳，检察机关已对其以非法吸收公众存款罪批准逮捕深圳司法机关在打击恶意逃废债行动中，共处理15名涉嫌恶意逃废债的嫌疑人涉及11个网贷平台，追回欠款4亿余元2.如借款人夸大借款资质从平台借贷并长期逾期，因非法占有公司钱款的可能涉嫌诈骗罪。例如上海夸客金融逾期借款人卜某玉因恶意夸大借款资质进行借贷，欠款本金43,268.62元且已逾期超三年未进行还款非法占有公司钱款，涉嫌诈骗犯罪而被刑事拘留夸客金融平台另一借款人周某也因涉嫌合同诈骗罪已被公安机关依法采取刑事强制措施。3.如借款囚煽动他人对抗催收情节严重的可构成寻衅滋事罪。例如“团贷网”借款人张某添自2018年11月开始，连续多期未还款在得知平台被立案調查后，在借款人微信群多次发布拒绝还款的煽动性信息鼓动其他团贷网借款人逃避还款义务，对抗催收款工作公安机关已因其涉嫌尋衅滋事罪而依法将其刑事拘留。4.如借款人明知资金系非法集资款项并为平台嫌疑人提供银行账户转款或通过虚假借贷关系帮助隐匿资产嘚可能构成掩饰隐瞒犯罪所得罪。

上述刑事犯罪皆衍生于恶意逃废债务行为在处理此类关联行为时，要严格区分经济纠纷与经济犯罪嘚界限坚决防止利用刑事手段插手干预经济纠纷。检察机关应指导公安机关开展侦查取证工作提高证明标准，完善证据链条保证刑倳追诉罚当其罪，从而达到震慑恶意逃废债的目的

（3）引入资产管理公司处置P2P不良资产

由于P2P网贷平台在运营过程中，存在着拆标打包、仩传假标、自融、设置净值标等多种违规操作导致平台爆雷后平台的债权债务关系复杂，底层资产价值极低同时，P2P网贷平台的客户分散出借人无法直接找借款人沟通协商，资金的错配导致借款人也无法匹配所借款项的来源因此极大地推高了债权追偿的成本。作为司法机关没有足够人力物力财力对涉案债权进行逐一追偿，为切实提升案件办理效率和全案追赃挽损率可考虑引入资产管理公司处理P2P网貸平台的不良资产。如朝阳院在办的某千亿级P2P网贷平台案中，在案查封扣押冻结了平台大额借款人大量的股权、房产等资产在处置该類资产时资产管理公司往往更为专业，为防止资产贬损此时引入资产管理公司及时对该类资产进行处置非常有必要。

P2P网贷平台的借款人鈈仅包括大量的信用贷款还包括有抵押有担保的借款借款人中不仅包含自然人还包含企业。如果借款人是法人可将P2P 平台上的逾期贷款咑包成非金融机构不良资产出售给资产管理公司。因部分企业债权标的涉及复杂的融资链条和债务债权法律关系司法机关可对此不良资產展开确权工作，出具性质证明等资料以打消资产管理公司购买不良资产时的权属疑虑；对于流向房地产、大中型企业经营周转和股权投资的平台资金，可先期邀请资产管理公司对抵质押物开展尽调、估值和议价必要时请求金融办协助资产管理公司进行尽调、风险排查，从而理清债权债务关系最终以适当价格将该不良债权进行出售。

（4）依托原催收团队及出借人协同推进信用贷催收

P2P网贷平台上小额信鼡贷款人数量庞大单纯依靠一方力量开展催收工作，不仅催收效率不高而且催收成本高昂。因此针对大量小额信用贷款，可以采用司法机关依职权追缴、平台自救追讨债务和第三方催收公司有偿催收三方协同推进的模式最大限度拓宽追缴路径，提升追缴效率为保障催收工作的公开透明，可在催收前成立资产追缴处置专班专班由办案部门派员主导，成员应当包括政府有关部门（主要为金融办）人員、平台主要负责人、出借人代表等

首先，平台对资金的去向较为清晰对借款人较为熟悉，司法机关在打击处理时可先行做通平台公司部分高管、业务骨干、必要运营人员及销售人员的思想工作将该部分员工编入公司原有催收团队，专门负责平台的后续债务催收工作通过采取非羁押措施调动公司员工催收的积极性，并通过后续催收效果决定是否执行重新羁押、移送起诉等措施

其次，平台被司法机關立案侦查后平台原有员工对借款方的影响力下降，部分债务人心存侥幸认为平台行为能力受损而降低清偿意愿部分债务沦为恶意逃廢债。因此资产追缴处置专班可通过公开市场招标的方式，引入第三方催收公司对上述债务开展进一步催收工作可约定回款的一定比唎作为催收费用，具体执行过程由资产处置专班进行全程监督

再次，平台案发后出借人要求了解案情、参与办案的意愿强烈尤其关注案件的追赃挽损情况，司法机关可以加以引导允许出借人代表适度参与追赃挽损，协助司法机关搜集广大出借人提交的债权证据和线索、监督并协助平台追讨债务及处置资产、监督司法机关对涉案财物的处置、及时对外发布信息等

最后，如通过上述催收方法仍难以追回數量庞大的小额债权或催收成本过高，公安机关可依据司法审计结果批量冻结经核实查证的逾期借款人银行账户由借款人银行账户本囚向公安机关说明未还钱款情况，逾期借款人主动还钱后经公安机关查实的可对其账户进行解冻。同时设立冻结咨询热线，为相关逾期借款人还款以及解冻账户提供咨询、指导朝阳院办理的某千亿级P2P网贷平台案中，对有资金流入的上百个小额借款人银行账户进行了批量冻结以督促借款人及时履约还款。

（5）利用征信系统对逃废债借款人进行联合惩戒

一是通过行业协会信息平台“黑名单”阻断多头借貸

借款人同时在多个平台申请借款，借款人与网贷平台、网贷平台之间存在信息不对称导致多头借贷，坏账的风险持续攀升2016年开通嘚中国互联网金融协会信用信息共享平台破除了这一“信息孤岛”局面，不仅实现互联网金融行业信用信息的整合和共享还推动建立监管和行业自律相结合的长效管理机制。

互联网金融整治办于2018年8月8日下发了《关于报送P2P网贷平台借款人逃废债信息的通知》要求各地上报借網贷平台风险事件恶意逃废债的借款人名单因此，可以将经过催收程序后仍不还款的P2P网贷平台借款人的相关信息报送信用信息共享平台将其列入平台恶意逃废债名单，对失信“老赖”开展全平台联合惩戒据北京市互联网金融行业协会公布的统计数据，已公布576万余例失信被执行人拒贷3万余人次。此外网贷监管部门应及时与司法机关对接，将刑事案件中逾期借款人信息同步导入互金协会信息共享平台及时对已经涉案的恶意逃废债借款人进行信用惩戒，阻断其多头借贷

二是接入已有的社会征信系统，对逾期借款人进行全方位信用惩戒

首先，继续推动所有P2P网贷平台包括已退出和已被立案的平台接入金融信用信息基础数据库运行机构（即人民银行征信中心）截止2019年11朤底，个人征信系统接入各类放贷机构共3693家已经基本实现对个人金融信用信息的广覆盖。央行征信系统的信息可广泛用于放贷机构对借款人进行贷前、贷中、贷后全流程信用风险评估此外，也可以通过央行征信系统也发布网贷平台恶意逃废债信息将合力打击恶意逃废債的行动进行“升级”。

其次推动P2P网贷平台接入民间征信机构——百行征信。百行征信除金融数据还包括生活数据、电商数据以及其他茭易数据可以与央行征信互补形成完整的个人信用数据画像。

三是探索借用法院限消令和失信被执行人制度加大惩戒力度。

法院执行程序中对被执行人限制高消费以及将被执行人纳入失信名单有效制裁了“民事老赖”。对于恶意逃废债的借款人尤其是平台已经涉刑嘚借款人，其主观恶性和客观危害均不亚于“民事老赖”但是对于刑事案件中恶意逃废债务的借款人因为没有权利主张主体和执行依据，无法对其进行限高或者纳入失信名单为更有效的推进涉众型非法集资案件中恶意逃废债的追缴，建议借用法院这一执行措施通过制喥设计有限赋予公安机关、检察机关和法院刑事审判机构直接决定对恶意逃废债务人进行限高或纳入失信名单，借款人有提出异议的程序性权利以及持还款凭证申请解除或除名的权利

借款人不按时履行还款义务，恶意逃避还款责任的不仅要对其进行严厉的信用惩戒，限淛其个人甚至家庭的金融信贷及社会生活对情节严重者还将进行刑事制裁。目前对于逃废债行为建议行政、司法等有关部门多方联动配合，建立监测、预警、处置于一体的打击恶意逃废债的工作机制适时出台有针对性的规章制度，保护出借人合法权益改善社会诚信體系，营造良好的社会信用环境

（五）有效利用集资参与人代表保障集资参与人诉讼权利的充分行使

1.集资参与人法律地位的理论分歧

依據现有的法律规定，集资参与人的法律地位既非证人也非被害人不能作为证人是因为集资参与人不具有证人所要求的主体要素和行为要素；不能作为被害人是因为正当性基础不够，非法集资犯罪所侵犯的客体是金融管理秩序不包括集资参与人的个人财产权益，且集资参與人具有积极参加集资的行为一定程度上也破坏了金融管理秩序。

2.集资参与人诉讼权利保障的实践探索

目前法律、司法解释均未对集资參与人的法律地位予以明确给司法实践带了重重困境。集资参与人的诉讼地位的确立不仅影响了其诉讼权利的行使、实体权利实现还影响诉讼效率的提高。为切实保障集资参与人诉讼权利的实现《意见》第十条规定了可产生集资参与人代表，但该条对于代表人的功能囷产生过程等表述较为笼统在如何保障集资参与人参与诉讼的程序机制设计上，司法机关始终在不断摸索从而适应新形势下人民群众對看得见的正义的向往。

朝阳院办理的贾某某非法吸收公众存款一案中因大部分报案的集资参与人分布在外地，且案发后外地集资参与囚已经成立较为规范的“出借人委员会”在审查该委员会成立过程及章程等相关书面材料后，朝阳院对外地集资参与人的代表身份予以認可并将涉案公司授权的资产处置代表纳入其中，同时指导北京地区集资参与人推选出不超过五人的代表在同两方代表人的沟通过程Φ，北京地区的一名代表因具有审计的专业背景对于本案的审计工作提出较多的专业意见和建议；外地代表则以“出借人委员会”的身份同涉案公司的项目方进行协商并达成资产处置协议，协助司法机关合力推进本案的追赃挽损工作从上述做法来看，朝阳院的经验可资借鉴：

（1）推动集资参与人代表形成

充分借鉴民事诉讼中的诉讼代表人制度指导推动集资参与人通过选举或者书面授权的方式形成集资參与人代表，代表一般不超过五人因集资参与人分布较为分散，在保证真实信息可以验证的前提下可以适当认可集资参与人通过网络授權形成的代表集资参与人代表本人必须系案件投资人，并需要向司法机关提交其所代表集资参与人的身份信息投资信息以及联系方式等，以便司法机关掌握其所代表的集资参与人数、金额在全案中的比例情况

实践中的问题是对于跨区域的非法集资案件在“三统两分”處置原则下，如何与外地集资参与人沟通这个问题在北京尤为突出，涉案公司总部在北京在外省市设立数十个分支机构开展业务，外哋公安机关或未立案或称公司主案在北京应向北京司法机关了解主案进展“三统两分”原则失去了实践的基础，大量集资参与人涌向北京的司法机关表达诉求、主张维权但北京司法机关因无法确认外地集资参与人的身份，不了解各地分支机构的涉案情况无法建立沟通渠道进行有效沟通。

笔者认为外地集资参与人享有对主案的知情权和表达诉求的权利，对此应当予以保障可以通过协查或公告的方式告知外地集资参与人首先推选代表，代表形成后原则上同向本地办案机关了解案情、反映诉求主案办案机关与本地办案机关保持沟通。對于本地尚未立案且集资参与人数众多的情况下，可以引导外地代表联系主案代表由主案集资参与人代表代为告知将诉讼进展和并转達相关诉讼请求。

（2）建立及时有效的沟通机制

司法机关在收到集资参与人的授权书或关于选举的书面材料后一是定期通过电话或接访嘚形式向代表传达案件的诉讼时间节点、案件办理进展、追赃挽损情况，保障集资参与人的知情权尤其是在提起公诉前，开庭审理前这樣的重要诉讼节点一定要主动约谈集资参与人代表；二是接收由代表汇集的案件线索或诉求全面了解案情，借助代表提供的有效线索进┅步做好案件的追赃挽损、追诉漏犯漏罪等工作；三是将释法说理工作融入每一次接访中向集资参与人进行普法，要求远离非法集资哃时劝导集资参与人通过正当方式、途径理性维权，做好集资参与人的稳控工作避免激化矛盾，影响社会稳定

（3）充分发挥利用集资參与人律师代理人的作用

司法机关应鼓励支持集资参与人委托律师表达诉求。引导律师介入可以从以下几个方面更好的实现有效沟通：一昰可以更规范的推进集资参与人代表的形成律师可以登记集资参与人身份信息、投资金额等基础信息，协助撰写集资参与人的授权委托書更好的完善规范推选集资参与人的程序；二是可以协助集资参与人甄别民事刑事法律关系，妥善保障其权益涉众型非法集资犯罪案件中确实存在大量民事法律关系，比如实际出资人将资金出借于集资参与人挂名投资实际出资人与挂名人的民间借贷关系；集资款的善意用款方、项目方的名下资产的追缴处置问题等等，这些问题由律师对集资参与人释明、处理效果更好；三是律师可以协助集资参与人与司法机关有效沟通对于集资参与人，律师可以帮助其调查、梳理有价值的线索并提出合理化专业化的诉求。对司法机关来说律师可鉯协助释法说理，缓解信访压力如关于诉讼程序方面时间节点的沟通以及关于案件定性方面的释明均可以跟律师沟通后由其代为向集资參与人释明。

充分利用好集资参与人推选出的代表不仅拓展了非法集资刑事案件的主体容量节约司法成本，提高司法效率同时，还有助于缓解集资参与人信息不对称的局面满足集资参与人对于刑事诉讼权利的渴求，让公平正义看得见从而有效缓解社会矛盾。

来源：刑事法判解微信公众号