持续暴雪，政府应急该交出怎样的成绩单？ - 淄博市人民政府应急管理办公室
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持续暴雪，政府应急该交出怎样的成绩单？
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&&& 11月12日，一辆汽车在紫荆山立交桥上缓慢驶过。连日来，暴雪不断袭击郑州。大雪给郑州的交通和群众生活造成了严重影响。新华社记者 赵鹏 摄
&&& 新华网北京１１月１９日电（“新华视点”记者朱峰　王昊　熊润频）暴雪天气仍在继续，中国南方地区正全力应对。
&&&&１１月以来，一场罕见的暴雪从北到南袭击了我国大部分地区。重灾区的情形历历在目：山西境内多条高速严重拥堵，数万车辆、人员滞留；石家庄市菜价疯涨，城市交通陷入瘫痪；安徽电网受损，用电负荷大幅上升……
&&&&据民政部不完全统计，截至１１月１５日，连日暴雪造成北方部分地区的直接经济损失接近７０亿元，３２人因雪灾死亡。同去年初的南方冰冻雨雪灾害相比，此次不少地区降雪量创了历史记录，各地交出的应急成绩单有令人称许的亮点，也暴露出一些不足。
&&&&化解暴雪影响：人性化救灾赢得加分
&&&&“由于天气恶劣不便出行到营业厅缴费，如你的手机已欠费，但仍将继续保持通话功能４８小时。”在遭受暴雪袭击的日子里，石家庄市的手机用户都收到了这样的温馨短信。
&&&&恶劣天气考验政府应急能力，面对突发暴雪灾害，各地各部门紧急行动起来，积极探索一些抗灾防灾的新举措。
&&&&１１月１日，北京迎来今年第一场大雪，气温骤降。为了不让百姓受冻，北京市政府决定提前供暖，其他受灾地区也根据实际情况相应作出提前供暖的紧急部署，比预定日期提前到来的暖气温暖了家庭和人心。
&&&&１５日大雪降落武汉。当地政府紧急启动雨雪天气房屋安全管理预案，逐栋排查存在安全隐患的房屋，确保水管、水箱等水务设施的防冻保暖工作，严防出现以前冰雪灾害中大规模水管冻裂现象。
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从南方暴风雪灾害看我国应急管理
&&&&稿源：
　　从2008年1月中旬开始，我国南方大部分地区出现了建国以来罕见的低温、雨雪和冰冻天气，给人民群众的生产、生活造成了极大的影响。这场灾害导致灾区基础设施遭受严重的破坏，对中国煤电油运的综合保障能力提出了严峻的挑战，打乱了社会经济的正常运行秩序。我们必须科学地认识此次灾害的性质与特点，认真汲取经验和教训，进一步提高我国突发事件应急管理能力。
　　一、暴风雪对我国应急管理的检验
　　南方的暴风雪是我国在“非典”结束后所遇到的最为严重的突发事件，也是我国自2007年颁布与实施《中华人民共和国突发事件应对法》以来首次经历的重大突发事件。从某种意义上，这场暴风雪是对中国重大突发事件应对机制的一次全面检验，也是对《突发事件应对法》的一次全面检验。它表明：自2003年“非典”后，我国的突发事件应急管理围绕着“一案三制”建设，取得了长足的发展和进步，政府的应急能力和应急水平都得到了极大的提升。
　　2003年的“非典”是一种传播路径不清、传染性极强、病死率极高的疫病，其危害性在于不可知性，社会公众感受到的潜在威胁巨大。但我们只要安抚公众情绪，并隔断传染源、切断传染链，就可以有效地减轻“非典”的影响。
　　而南方暴风雪灾害是一场极端天气灾害，不仅对南方农业、林业等行业的经济发展造成了沉重的打击，而且导致许多城市的基础设施的正常运行中断。我们虽然已经取得抗击风雪的阶段性胜利，但灾后恢复重建的任务依然沉重。所以，从某种意义上讲，南方暴风雪灾害是中国应急管理面对的一次更加严峻的考验。但是，与抗击“非典”相比较，我国重大突发事件应急管理更加成熟。
　　第一，军地之间密切配合，武装力量参与应急管理作用的突出。“截至2月11日18时，全军和武警部队出动官兵64.3万人次，民兵预备役人员186.7万人次，投入抗灾救灾”。大型运输机、装甲车、防化除雪车、野战炊事车等军事装备在迎战暴风雪的战役中更是突显出巨大的威力。在广州火车站，武警官兵还创造性地发明出百人方阵引导旅客上车法，有效地防止了可能发生的踩踏事件。这一切与近年来我国颁布、实施的《军队抢险救灾条例》、《军队处置突发事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》等法律文件赋予武装力量更大的应急参与权是不可分割的。
　　第二，媒体起到了政府与民众顺畅沟通的渠道作用，公众的知情权得到了较大程度的满足。特别是，在电力供应和交通运输中断的情况下，广播媒体加大有关抗灾、救灾的报道，及时发布天气及路况信息，与灾区公众、包括路上滞留旅客互动交流，安抚社会公众情绪。政府还向灾区调拨了大批收音机。这与“非典”初期信息不畅，媒体报道的缺位、错位及越位，形成了鲜明的对比。
　　第三，各级政府、各企事业单位、群众团体乃至公民个人明确自身应急管理中的责任和义务，政令畅通，积极作为。此次在抢险救灾和煤电油运的保障工作中，领导干部身先士卒，没有因贻误战机、玩忽职守而被问责的案例。这与“非典”期间众多高官被问责是霄壤之别。
　　第四，社会各界积极参与抗灾救灾，社会动员能力大大加强。比如，陕西等产煤大省的工人春节期间突击生产电煤；河南电力工人驰援湖南郴州；贵阳市政府与媒体联合发起“绿丝带”行动，私家车主主动搭载无车市民；湖南爱心商家为滞留高速路的司机送水送饭，村民主动救助发生交通事故的客车；广东等地为不能回家过年的农民工举办丰富多彩的文化生活，等等。
　　第五，社会公众的灾害承受心理更强了，没有因恐慌、抑郁而发生重大的次生和衍生灾害。而且，在这场暴风雪灾害面前，我们民族和衷共济、众志成城、团结互助、迎难而上、敢于胜利的精神得到了弘扬。
　　二、暴风雪对应急管理的挑战
　　这场持续性的暴雪、冻雨分几个波次袭击了我国南方的大部分地区，其中湖南、湖北、贵州、广西、江西、安徽等省区受灾最为严重。起初，这只是一个在全球气候变化背景下发生的极端事件，属于自然灾害。但是，低温、暴雪、冻雨扰乱了南方城市基础设施的正常运行，造成贵州、湖南、江西等地大面积停电，京广铁路、京珠高速公路等交通大动脉运输受阻，许多民航机场被迫封闭，一些城市的供水管线被冻裂，通信不畅。至此，这场灾害的性质发生了变化，即由自然灾害演变为技术灾难。自然因素引发了技术灾难，而技术灾难又放大了自然因素对社会生活的影响。
　　这场灾害在以下三个方面对应急管理提出了巨大的挑战：
　　首先，挑战应急管理的理念。这场灾害是在全球气候变化背景下发生的，它告诉我们：由于全球气候变化，自然灾害的不确定性非常之大，一切皆有可能发生。2003年“非典”后，我国的应急管理改变了“撞击—反射式”的模式，实现了从结果导向型向风险导向型的转变。
　　然而，人们对于“风险”的认识存在误区，即认为风险管理就是对危险源的调查、识别、登记、评估、检查、监控等。其实，风险管理另一个更为重要的内容是：提高社会的控制力与承受力，降低社会的脆弱性。增强突发事件应对能力是提高社会控制力与承受力的必然要求。
　　因此，我国的应急管理应该从风险导向型进一步转变为“能力基础”型，即以应对能力为基础，综合处置各类风险、包括复合风险所引发的突发事件，力争做到以不变应万变。
　　其次，挑战城市基础设施的正常运行。城市是一个开放复杂的巨大系统。城市基础设施的运行安全是应急管理所面临的一个高难度课题。城市正常、平稳、持续、有序、安全的运行取决于两个方面：一是城市系统内与城市系统外源源不断地进行物质、能量与信息的交流；二是城市系统内部的基础设施和谐、高效地运转。这场暴风雪恰恰对这两个方面都提出了挑战。
　　就第一个方面看，暴风雪导致交通运输、通信联络、电力供应中断，城市系统内外的物质、能量与信息交流受到影响，如有些城市的电厂因电煤无法输入而濒临停产的边缘，有些城市的蔬菜、禽蛋、肉类、棉服等生活必需品供应告急。
　　就第二个方面看，开放、复杂的现代城市高度依赖水、电、热、交通、通信等“生命线”系统。这些基础设施采用了现代化的先进技术，结构精致，脆弱性也很强，并且彼此之间存在着密切的相互依赖关系。一旦其中的某个关键组成部分遭到破坏，就会引起一系列的“多米诺骨牌”效应，如持续的暴雪、冻雨——输电线路覆冰、电塔倒塌——城市电能供应中断——电力牵引机车不能正常行驶——大批旅客滞留——可能引发社会动乱。
　　第三，挑战应急管理的物资保障能力。雪灾发生以来，党中央、国务院统一领导，迅速做出“保交通、保供电、保民生”的应急决策，切中问题要害，并及时成立了抢险救灾与煤电油运指挥部，一手抓抗灾救灾，一手抓物资保障，很快驾驭了复杂的局势，控制住了危机的蔓延和升级。
　　尽管控制有力，这次暴风雪仍然反映出我国在应对重大突发事件的物资保障能力方面存在的系列问题：一是煤炭、石油等重要应急物资的生产、储备不足，一些长期潜伏的社会经济矛盾突显；二是应急物资受交通状况影响不能及时配送，巨灾条件下“一方有难，八方支援”的传统动员优势难以及时、充分发挥。
　　三、加强我国突发事件应急管理的建议
　　这场暴风雪给我国的应急管理提出了许多全新的课题：一是如何在全球气候变暖的背景下有效地应对极端天气事件？二是如何在巨灾条件下确保城市基础设施的正常运行？三是如何进一步加强应对重大突发事件的物资保障能力，等等。为进一步完善我国重大突发事件的应急管理机制，结合对南方暴风雪应急处置的思考，我们提出以下十点建议：
　　（一）国家将防灾、减灾纳入可持续发展战略之中，在经济社会发展战略的整体框架下统筹安排煤炭、石油、天然气、药品、粮食等重要应急物资的供应预警系统，对其生产、储备与需求情况进行密切跟踪、及时干预；二是制订多套重要应急物资运输的备选预案；三是按照布局均衡、方便配送的原则，在全国主要交通枢纽城市建设若干个大型应急物资储备库，预置一定数量耐储存、生产周期长的重要应急物资；四是本着平战结合的原则，发挥国防物资动员、国防交通动员的优势，建立应急与应战相统一的物资储运指挥、调度平台。
　　（二）加强全球气候变化影响的应对能力。国家应组织高等院校、相关科研机构、应急管理实践部门，研究全球气候变化的社会、经济影响；制订应对极端天气灾害及其次生、衍生社会灾害的综合预警能力，并开展相关的应急演练；开展有关全球气候变化影响的宣传，提高社会公众防灾、减灾的意识和技能；开展全球气候变化应对的国际合作，与加拿大等受全球气候变化影响明显的国家开展应急技术与管理交流。
　　（三）提高关键性基础设施的整体抗逆水平。我们应加强对于关键性基础设施的运行安全研究，尽快制定出有中国特色的国家关键性基础设施防护战略；对全国关键性基础设施进行系统的风险排查与评估，并制定出可备选的综合应急预案；建立关键性基础设施主管部门合作与联动机制，定期会商，联合演练，增强整体应对自然、人为、技术、电子风险的综合能力；提高各关键性基础设施应急物理隔绝、独立闭合运行的能力，减轻因基础设施相互依赖而引发的连锁反应；关键性基础设施的技术与设备按照高低搭配的原则配置，平时以先进技术与装备为主力，急时可以传统技术与装备为替代，发展高科技，又不迷信高科技。
　　（四）制定《突发事件应对法》各项配套法规、制度和措施。各地方、各行业、各部门必须结合实际情况，尽快起草《突发事件应对法》的地方法规或制定各项相关的配套制度，特别是有关应急财政、应急救援队伍、应急物资、应急避难场所等方面的制度，以使这部法律具有更强的实用性和可操作性。同时，在风险评估的基础上，根据应急实战与演练的情况，因地制宜，修改、补充和完善应急预案，并注意保证各级、各类预案之间的衔接和兼容。
　　（五）以能力建设为重点，构建灵活、有弹性的应急响应体系。
　　在应急管理中，我们要在加强风险评估、提高应急针对性的同时，以能力建设为重点，构建一个灵活、有弹性的应急体系，其主要特点为：一是可以灵活、有效地应对自然、人为、技术、电子等各种诱因引发的突发事件；二是可以应对从小灾到巨灾不同级别的突发事件；三是可以根据突发事件的规模、影响范围、复杂程度等因素，在短时间内模块化地组合各种应急资源，形成强大的应急处置能力。
　　（六）加强各行业、部门、地区之间的协调联动。这场暴风雪警示我们：今天的风险具有很强的延展性与扩散性。单凭任何一个行业、任何一个部门都难以预防和应对。为此，我们必须打破行业、部门界限，统一调动气象、公安、铁路、民航、路政、电力、水务等多个行业、部门的力量，合成应急，协同应对。我们建议，在国家进行大部门制改革的背景下，整合相关部委的应急职能机构，成立一个综合性的应急管理专业部门。
　　在暴风雪应急救援行动中，各地区之间、特别是相邻省市之间相互调配资源，互为合作伙伴，是一种非常有效的做法，需要加以制度化。我们建议，不同的地区打破行政区划的限制，根据地理位置、突发事件风险、经济社会情况等方面的特点，组成若干个区域应急联动圈或流域应急联动圈。
　　（七）贯彻自下而上逐级响应的原则。由于我国行政体制的特点，应急资源呈现出“倒金字塔”结构，即行政层级越高，掌控的应急资源就越丰富。地方基层单位所能支配的应急资源有限，却最需要应急资源。在这场暴风雪灾害的应对中，主要交通干线出现梗阻，陆路交通封闭，机场关闭，来自上级行政机关的应急资源输入受到了极大的限制，有的地方不得不动用空军的军用运输机。
　　因此，我们要大力加强基层应急管理的能力，贯彻自下而上逐级响应的原则。此举的主要意义在于：一是推动地方应急管理能力的发展，使其能够在第一时间做出迅速的反应，遏制突发事件的升级，将灾害损失降低到最低程度；二是强化地方政府的责任，避免地方政府在救灾过程中与中央政府博弈，即夸大灾情或压缩应急投入。
　　（八）完善社会动员机制，提高全社会参与的程度。在抗击暴风雪的行动中，社会动员发挥了重要的作用。但我国应急管理的社会动员机制尚且有待于进一步完善，主要表现是：企业与非政府组织、公民个人等社会力量主动参与应急管理的渠道不畅、程度不高，社会动员的潜力还很大。
　　为了完善应急社会动员机制，我们应采取以下措施：一是明确政府、企业、社会力量在应急管理中的角色和职责定位；二是政府、企业、社会力量之间形成稳固的应急合作伙伴关系，按照统一的目标，配置各自的应急资源，并联合制定应急预案、进行公共安全形势会商、开展应急演练、处置突发事件；三是引导公民自治组织、社会团体、行业协会在应急管理中发挥更大的作用；四是发展应急产业，鼓励企业开发应急技术与产品，培育按照市场模式运行的专业救援公司。
　　（九）进一步发挥武装力量在应急管理中的突击队作用。在抗击暴风雪的斗争中，军用运输机、野战炊事车、军事给养及医疗资源、军事技术等都发挥了不可替代的重要作用。武装力量具有以下特点：一是拥有训练有素的医疗工作者和工程技术人员以及完善的后勤保障系统，储存着大量的应急物资和运输工具，从人力、物力上看，具备参与应急管理的有利条件；二是具有高度严整的组织结构，统一指挥、统一制度、统一编制，统一纪律、统一训练，快速反应能力、应急机动能力和远程投送能力很强，可以在“处突维稳”方面大有作为。
　　今后，武装力量应该全方位地参与到我国重大突发事件应急管理中来。一是全过程地参与突发事件的预防与处置，而不仅局限于参与抢险救灾，如利用军事气象观测系统为重大天气灾害预警服务，利用心理战技能对灾民进行心理干预等；二是强化自身军种、兵种、职能以及驻地突发事件的特点，在日常军事训练中有针对性地增设应急管理科目；三是掌握与应急管理相关的法律、法规及政策文件，确保官兵在突发事件处置过程中既维护公共秩序、又尊重公民权利；四是经常性地参加军地联合演练，提高军民协同应急的水平。
　　（十）开展公共安全教育，塑造公共安全文化。这场暴风雪考验着政府的执政能力，也考验着公民的素质。由于突发事件日趋常态化，我们必须开展行之有效的公共安全教育，塑造“人人重视公共安全”的良好文化氛围，增强社会公众防灾、减灾的意识、技能，引导社会公众在巨灾面前遵守秩序、相互合作、文明礼让、关爱弱者。
　　为了开展公共安全教育、塑造公共安全文化，可采取以下措施：第一，将公共安全教育纳入幼儿园及学校教育体系之中，结合不同年龄阶段人的认知特点，开设不同的课程；第二，通过广播、电视、报纸、网络等媒体，经常化地宣传公共安全知识，培养社会公众的忧患意识和危机意识；第三，推广国家新型职业—紧急救助员的职业培训、考试与资格认证；第四，发挥灾害保险的作用，推动保险企业积极开展风险评估和公共安全教育。&
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