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权力游戏与产业制度变迁以中国石油为例
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　　这种偏重于国家能力和市场机制的解释策略容易给人一种高度理性的&错觉&：即围绕着石油产业的外部合作，实现从&引进来&到&走出去&的战略转变，是从国家经济调控行为向企业市场行为过渡的必然结果。在一切外在的技术、制度与市场等要素条件都具备的情况下，这种战略的转变是一种自然而然和事先可以预期的组织与制度变迁过程。
　　基于这种高度理性预设，从&引进来&到&走出去&，在政府与企业，乃至石油资源国之间就顺理成章地&一拍即合&了。由于政府和石油企业等行动主体在&走出去&战略上存在一致性的共同利益或目标，作为一种组织变迁现象的外部合作战略转变就成为了一种先验式的自然之物；共同的利益或目标构成了石油产业外部合作战略转变的动力来源。
　　在这种高度理性与目标一致的组织认知&错觉&的基础上，市场与制度的分析有可能忽略在石油产业外部合作战略转变过程中实际存在着的权力游戏或微观政治过程。决策分析认为，进入到权力关系与权力游戏中的自由行动者，都或多或少拥有最低限度的自由余地，掌握着一定的不确定性领域。在制度变迁中，行动者之间并不一定具有完全一致的目标，相反，每个行动者都有自己特定利益诉求与行动目标。这些不同行动者之间的利益与目标经常是不一致和相互冲突的。围绕着具体要解决的问题，行动者通过建构权力游戏，实现在组织与制度变革中不同行动者间利益与目标的整合。通过权力游戏中行动者之间的谈判、协商和妥协最终实现一种有组织的集体行动，达成行动者之间的最低限度合作（李友梅，2001）。
　　基于这一组织认知理念，我们可以从理论上提出假设：中国石油产业的外部合作战略转变包含由政府和国有石油企业等行动者之间的多重复杂权力游戏。权力游戏现实地存在于政府和国有石油企业等行动者围绕着&走出去&问题而发生的持续互动之中。正是这类双边权力游戏从根本上形塑了中国石油产业&走出去&的战略选择。实施&走出去&的外部合作战略，并不是单纯的政府政策建构行为，也不是国有石油企业单纯的市场战略行为，而是政府与石油企业之间权力游戏的结果。
　　（一）超越理性一致的&错觉&：差异化的行动者目标
　　1.石油安全：国家最主要的行动目标
　　在石油企业&走出去&的外部合作战略中，国家作为最重要的行动者起到重要作用。在建构起来的权力游戏中，国家的行动目标比较明确。经济发展对石油消费需求日益提高，国内石油已无法自给自足，如何有效保证国内石油供应安全，成为中央政府推动社会经济发展首要考虑的问题。1993年后，中国成为石油净进口国，随着经济以年均两位数的速度增长，我国对国外石油进口的依赖度越来越高。石油供应安全已经成为影响国内经济社会发展的关键问题之一。在国内石油生产有限的情况下，中国政府清醒意识到，可能的选择就是实施石油产业&走出去&战略，让中国的石油企业参与海外石油资源竞争与合作，保证国内石油的供应安全。因而，保障石油安全是国家在&走出去&游戏中最根本也是最迫切的目标。
　　其次，国家积极推动石油企业&走出去&，还基于国内石油产业发展壮大和摆脱产业困境的考虑。1998年前后，国家对石油产业进行了规模巨大的重组改制，借以改变早期计划体制阶段石油产业的发展困境。
　　1998年以前，国家对石油产业直接计划干预。国有石油企业作为国家的行政部门，不是真正意义上的市场主体，缺乏市场竞争的动力。20世纪90年代中后期，中国石油产业陷入明显的困难时期&&石油企业运作效率低下，石油产业发展停滞不前。面对这种状况，基于长期以来干预和规制经济的传统（Wang，2002），作为国有资产总出资人的中央政府需要考虑如何让国有石油企业摆脱市场化扩展下的发展困境。因此，政府在石油企业&走出去&游戏中，还考虑到了提升石油产业市场竞绩效与促进产业发展。
　　第三，石油是一种战略性的稀缺资源，围绕石油资源展开的外部合作战略还离不开国家政治与外交的力量。由于世界上最主要的产油区都在广大的第三世界地区，如中东、非洲和拉美等，中国需要同这些丰富石油储量地区的国家积极发展良好稳定的外交关系。在给予这些相对落后国家（尤其是部分非洲国家）人道主义援助的同时实现利益共赢，是中国与这些国家外交的一个重要目标。在某种意义上，国家推动石油企业走出去，一个重要考虑就是通过中国石油企业参与海外石油市场，达到加强和巩固中国与这些石油资源国传统外交关系的目的。
　　对于某些经济相对落后的石油资源国而言，中国石油企业参与其资源的开发实际上是中国实施援助的方式之一。如中国在苏丹的油田开发项目，就具有明显的能源外交色彩。
　　有研究概括了中国政府积极推动石油企业&走出去&的战略，认为国家在其中存在多重目标（Ma＆Andrews －Speed ，2006）：有四条线索可以认定中国政府鼓励国有石油公司海外业务的动因，即中国的能源政策、产业政策、社会政策与外交政策，其中最重要的是能源政策。中国政府提出的&两种市场、两种资源&的能源政策表明国家寻求保障石油与天然气供应安全的目标。国家试图让国有石油企业在海外建立石油生产基地以满足国内的石油需求。政府认为，世界石油储备总量是有限的，全球石油生产量将会下降并且不可逆转，这将加剧全球石油市场的竞争。所以作为市场后入者，中国应该加速获取海外石油资源。在产业政策上，国际化是政府国有石油企业产业战略的一部分。20世纪90年代后期，中国的石油企业已拥有数十年的生产经验和管理经验。
　　特别是在改制之后，国有石油企业有能力参与国际石油竞争，至少在石油服务领域有自身的优势。同样，国家积极推动国有石油企业&走出去&也出于缓解国内就业困境的考虑。20世纪90年代以来，随着国有企业改制，大量的国企职工下岗，石油企业&走出去&在一定程度上能够缓解就业难的问题。国家推动石油企业&走出去&还与中国的外交政策紧密相连。大多数的世界石油出口地区，中国政府都直接或间接地有促进该地的政治稳定、加强和提升自己政治影响和国际形象的考虑。
　　如中国在俄罗斯、中亚和东亚等地就有很强的保持这些地区政治稳定的倾向。
　　2.能力提升与风险规避：国有石油企业的目标
　　国有石油企业在&走出去&战略上，存在着相互矛盾的两类目标。
　　首先，国有石油企业有实现自身竞争能力提高的目标追求。经过年的改组改制，中石油、中石化等国有石油公司在市场主体性质和经营自主权上发生了重大改变。国有石油公司逐渐实现政企分离，建立起现代法人治理结构，成为具有较强经营自主权的市场主体。
　　市场化改造之后，国有石油公司作为市场主体，存在着和其他企业一样强烈的逐利动机。在市场中获取竞争优势，占据更大的市场份额，最终实现企业利润的最大化，成为国有石油公司追求的目标。而石油企业积极参与国际石油市场，就意味着国有石油公司有可能将其业务拓展到海外市场，通过兼并收购海外油气田等方式，控制一定的原油生产量及市场份额。在此意义上，提升国有企业参与国际竞争的能力就成为其参与&走出去&游戏的目标之一。
　　1998年改组改制后，国有石油企业已经形成一定的市场竞争能力，在技术施工和勘探等方面都积累了一定的能力，具备了参与全球市场竞争的初步条件（刘崇恩，2002）。尤其是在20世纪90年代中后期，国内石油市场的发展困境成为国有石油企业实施&走出去&战略的动力；此外，由于预期加入世界贸易组织之后，随着国内石油市场逐步放开，国有石油公司原有的垄断优势会受到削弱，尤其是会受到国外跨国石油公司的挑战，所以，中石油等国有石油公司意识到，有必要通过&走出去&战略提升自身能力，同时也可以在参与海外合作的过程中，学习和积累技术与管理经验（Ma＆Andrews －Speed ，2006）。这也成为国有石油企业实施&走出去&战略的目标之一。
　　但是，不能简单地认为，在实施&走出去&的战略游戏中，国有石油公司具有与国家完全一致的行动目标（Ma＆Andrews －Speed ，2006）。
　　尽管&走出去&有利于提升企业的市场竞争能力，但是，作为有独立自主经营权的国有石油公司也有诸多顾虑，如担心以国家的身份参与海外石油竞争，会影响其从事海外业务的竞争能力。一些资源国担心其石油资源为他国控制，会限制以中国国家名义进行石油合作的石油公司进入。中海油对尤尼科收购的失败，以及中石油2002年收购俄罗斯斯拉夫石油公司受挫即可见一斑。
　　对于国有石油公司而言，实施&走出去&战略，参与海外石油市场竞争与合作，最主要的一个影响因素在于：作为自主经营和自负盈亏的市场经营主体，它还存在如何有效规避市场风险的目标。在&走出去&后，国有石油企业会面对比国内市场更为复杂的市场环境，面临更多的不确定性，如政治法律风险、决策风险和金融财务风险等（胡国松、张娟，2007）。出于谨慎考虑，国有石油企业就需要权衡&走出去&给企业带来的风险。也正是基于规避风险的目标，（正如有研究曾指出）实施&走出去&的战略在企业层面一个重要&障碍&就是部分石油企业的国际化经营意识不强，缺乏海外扩张的动力。它们要么没有国际化经营观念，要么对海外经营与扩张顾虑太多。一些大型的石化公司在国际化经营方面，缺乏对&往哪里走&、&怎么走&等问题的长远战略规划（封智勇等，2005）。
　　（二）压力与机会：权力游戏的环境因素
　　围绕石油企业实施&走出去&的外部合作战略，国家提出并主导的&走出去&战略需要得到国有石油公司的配合与支持。国家试图建构起一种有组织的集体行动或权力游戏，以整合国有石油公司的利益目标与行动，从而动员国有石油公司与国家的合作。权力游戏中的自由行动者首先要权衡和观察游戏的环境要素可能带来的限制、约束与激励。
　　在国家与国有石油公司之间建构的&走出去&权力游戏中，行动者需要权衡和判断的环境因素至少有两类非常关键：作为压力机制的环境因素与作为激励机制的环境因素。这两类环境因素构成了国家与石油公司展开权力游戏的重要前提条件。
　　1.作为压力机制的环境因素
　　在&走出去&的权力游戏中，国家和国有石油公司分别面临着不同的环境压力。这种结构性的压力机制一定程度上限定了国家与国有石油公司可能的行动选择，以及选择的方式1.对国家而言，最直接的就是面临的石油供给安全的环境压力。20世纪90年代中后期，中国对于国际石油进口的依赖度大幅提高，国内的石油生产量远远不能实现有效供给。经过近30年的石油自给自足之后，中国经济的快速增长使人们突然感受到国内石油供给的压力，尤其是对国外石油的依赖。这个时期，中国已经是继美国和日本之后世界上最重要的石油消费国之一（Downs ，2004）。根据20世纪70年代欧美等国遭遇的石油危机的教训，国内石油供给压力使中国不得不求助于外部石油市场。这也将意味着因为石油会受制于人，中国有可能丧失某种发展的独立性。中国政府同样也认识到，由于世界石油资源的有限性和不可再生性，对中国这样一个经济高速发展的国家而言，面临的石油消费压力更加现实和迫切。
　　为应对石油安全的威胁，中国加大了国外石油的进口，这又使得国内石油消费市场和石油消费企业的生产等受到国际石油价格波动的严重影响。20世纪90年代中期以来，国际原油价格下跌，国内石化企业经常陷入亏损境地。原油价格上涨，又容易造成国内成品油脱销，加大了其他部门生产企业的生产成本（赵宏图、李荣，1999）。因此，石油进口依赖的增加带来一系列现实的市场困难，更增强了国家对石油安全的警惕性、危机性和紧迫感。
　　与国家在&走出去&游戏中的目标相联系，国家在维护国内产业健康发展、促进社会经济稳定和缓解促进社会就业压力等方面也面临着巨大的压力。20世纪90年代中后期以来，经过经济过热后的&软着陆&，国内经济又面临有效内需不足，1998年亚洲金融危机更使得国内经济雪上加霜。在这种情况下，包括石油产业在内的很多国有产业都发展困难，生产能力一度过剩，企业绩效滑坡，发生大规模亏损。加上国家推动的市场化的国有企业改革，出现大规模的下岗失业。石油企业1998年以来的主辅分离的改制，使很大一部分从事石油生产服务的职工被迫下岗分流，成为待业或失业者。以中国石化为例，1999年的内部改组就累计39.36万人被下岗分流，占总职工人数的33.6％。
　　石油企业的剩余生产能力和企业改制后的人员失业问题等，都让国家认识到推动国有石油企业&走出去&的必要性。
　　通过一种压力传导机制，国家将其感受到的石油安全和石油供给的压力传递给作为石油生产单位的国有石油企业。有研究表明，1993年中国成为石油净进口国，国家在感受到了石油安全压力之后，就曾召集政府部门、石油企业和学术研究等多个领域的人士就国内能源安全问题和如何尽可能地获取海外石油资源与减少对国外石油依赖展开研讨（Downs ，2004）。中央政府提出&两种市场、两种资源&，以及&立足国内，积极实施&走出去&&的石油产业外部合作战略，号召国内石油企业积极&走出去&，为保障国家石油安全做出努力。
　　对于国有石油企业而言，由于国内石油产业在1998年之后进行了大规模重组改制，2001年中国又加入世界贸易组织，一系列的制度变革使得国有石油企业切实体会到了积极参与全球石油竞争与合作的必要性。石油产业改组使国有石油企业改变了和国家间的传统行政隶属关系，获得了独立自主经营的法人身份。国家与石油企业间的关系界定不再依据行政权力，而是依据建立起来的产权关系、投资关系和委托代理关系等，国家不能直接决定石油企业的经营决策。由于身份的转变，企业突然意识到追求自身利益目标的真正意义。作为市场竞争主体，如何实现利润与效益的最大化成为国有石油企业需要面对的问题。
　　而当时国内石油市场不景气，加剧了国有石油企业发展的压力，加深了其外向型合作战略的刺激。时任中国石油天然气集团总经理的马富才在一份报告中就强调：要充分利用两种资源、两种资金和两个市场，继续实施国际化经营。要进一步扩大石油对外合作。国外石油合作要重点抓好现有项目的运行&&对外承包工程、技术、物资装备及劳务出口，要在继续巩固和发展已有市场的同时，进一步开拓市场，提高规模和质量，不断扩大在国际市场的份额。
| 来源日期：2012年 | 责任编辑：鲁南珞珈
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“权力游戏”:产业变迁中的微观政治
中国产业发展论坛
“权力游戏”：产业变迁中
的微观政治*
――以中国石油产业市场参与格局变迁为例
□梁 波 王海英
摘要：年间，中国石油产业的市场参与格局实现了从早期政府垄断下的局部
有限竞争，向以三大国有石油公司为主导的寡占竞争格局的转变。作为一种组织与制度变
迁现象，这种宏观变迁背后包含着复杂的行动者之间的权力游戏或微观政治。围绕着中国
石油产业市场准入而建构起来的权力游戏中，国家、国有石油公司、民营石油企业、外资石油
企业等行动者基于各自对于游戏的组织环境的判断，以及对各自的行动能力、其他行动者可
能的行动策略等的权衡，策略性地进行着复杂的权力互动。这种复杂的权力游戏构成了中
国石油产业市场参与格局变化的深层机制与动力来源。
关键词：中国石油产业 市场参与 权力游戏 产业变迁
一、问题与研究路径
20世纪80年代末以来，随着市场化改革进程的推进以及中国参与全球生产分工体系的
逐步深入，中国石油产业发生了一系列复杂的变迁（梁波，2012；Wang，1999）。其中一个重要
方面就是：中国石油产业的市场参与格局逐步从早期（1998年前）政府垄断下的局部有限竞
争，转变为（1998年后）以三大国有石油公司为主导的多元竞争或寡占竞争格局。面对这一复
杂的组织与制度变迁现象，如何从理论的层面（尤其是经济社会学与组织研究的层面）给予深
入的理解和阐释，
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