政府补助BOT高速公路项目模式初探
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　　我省高速公路BOT项目引资成效显著，随着高速公路建设向盆周山区延伸，建设难度更大，投入更高，如何进一步吸引社会资本投资高速公路？本文对政府补助BOT高速公路的必要性、可行性、可操作性及实施办法等方面内容进行了初步分析，仅供参考。
　　政府补助BOT高速公路项目模式初探
　　厅财务处& 刘洁梅& 刘 烽
　　近年来，我省高速公路进入了快速发展时期。截至2013年8月底，全省高速公路通车总里程达到4727公里，建成和在建总里程达到6647公里，其中BOT项目累计达30个，总里程达3157公里，引进各类社会资金约2666亿元。但随着高速公路发展由出川通道向联网公路过渡，从平原丘陵地区向高原山区过渡，建设难度更大，建设成本更高，预期收益更低，边际效益愈差，如何进一步吸引社会资本投资高速公路，成为摆在当前的重要问题。
　　现结合我省实际，就政府补助BOT高速公路项目模式的有关问题作一初探：
　　政府补助BOT高速公路的必要性
　　（一）有利于缓解公共财政投资不足的问题
　　按照《四川省高速公路网规划（2011年调整方案）》，我省高速公路规划总里程达到12000公里。要完成规划总目标，按现行高速公路平均造价测算至少需投资6000亿元以上。依据《国务院办公厅转发发展改革委财政部交通运输部关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国办发〔2011〕22号）第（五）&调整车购税支出结构，提高用于普通干线公路支出比重&规定，未来车购税资金将重点用于普通干线公路建设，为公众出行提供基础性普通普遍服务的非收费公路，逐步实现公共服务均等化。同时，各地财政交通专项资金中，用于高速公路建设的比重也将随之下降，将更多资金用于普通公路建设和养护。这意味着未来公共财政资金对高速公路投入将逐步减少，高速公路建设资金缺口问题将更加突出。采取政府补助BOT高速公路的模式，将尽可能发挥有限公共财政资金的乘数效应，以小搏大，最大程度地吸引社会资本投入高速公路建设。
　　（二）有利于突破平台融资瓶颈，提高信贷融资竞争力
　　近年来，随着国家清理地方政府性债务、对融资平台公司进行严厉监管，原有的以政府部门和地方政府融资平台为主的投融资模式受到巨大冲击。同时，由于国家实行稳健的货币政策，信贷资金规模减少，银行对高速公路的贷款投放显得&心有余而力不足&，不断要求高速公路项目提高资本金比例、提高贷款利率、增大现金流等。因此，尝试采取政府补助BOT高速公路模式，既可以增强BOT项目资金实力和信贷融资竞争能力，又能另辟蹊径，突破目前平台融资受限的困境，缓解高速公路建设资金筹集压力。
　　（三）有利于减小投资人成本压力或营运前期亏损，增强对社会资本的吸引力
　　随着我省高速公路建设的不断推进，&十二五&期及以后在建或新建高速公路项目建设成本不断攀升，营运前期亏损严重，很难吸引社会资本，银团贷款审批难度非常大。采取政府补助BOT高速公路融资模式，可以减小社会投资人的成本投入或前期亏损，让其感受到与国有投资主体相同的待遇，充分调动潜在投资人的积极性；同时又向金融机构释放出高速公路项目解决亏损问题和增大现金流的诚意，为加快推进项目银团审批创造更为有利的条件。
　　政府补助BOT高速公路的可行性
　　（一）相关理论、法律、法规及政策依据
　　1.理论依据
　　按照经济学的分类，高速公路作为交通基础设施，属于政府向社会提供的公共产品，首先需要满足公众出行需要，同时还需要对军队、武警部队、运输鲜活农产品、抢险救灾、支农运输等车辆免收车辆通行费，以及节假日对小型客车免收通行费，体现其社会公共效应。另一方面，由于现阶段公共财政投入严重不足，还需通过吸引社会资金来共同发展高速公路。高速公路经营者作为市场主体，有权利以政府批准的收费标准收取通行费以维持公路正常使用和企业合理的盈利，因此高速公路也具有私人物品的属性。公益性和经营性并存是收费高速公路特有的二重性特征，这也决定了它的补偿机制也应该是二重的：即政府拨款和市场取费。
　　2.法律法规
　　《中华人民共和国公路法》明确规定，&鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资&，&公路建成后，由投资者收费经营&，&约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理&。《收费公路管理条例》对经营性公路的收费期限、收费标准制定等方面予以进一步明确，如&经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年&。因此，政府补助BOT高速公路特别是民营企业投资的高速公路，尽管其补助资金来源是全体纳税人，但实际上BOT项目投资人取得的仅仅是建立在&特许经营权&基础上的有期限的收费权，在规定的期限内从事建设、经营、收费、养护等经营管理活动，谋求投资后的收益和回报，公路资产本质仍属国有。因此，财政补助BOT高速公路不存在国有资产流失问题。但从政府依法行政和向全体纳税人负责的要求出发，必须规范具体补助办法，切实加强对政府补助资金的监管，确保财政资金安全和使用效率，防止国有资产流失。
　　3.制度支撑
　　日，财政部颁发了新的《企业财务通则》（财政部令第41号），对政府投资、补助等财政性资金的财务处理政策作了明确规定。其中第二十条第（二）款规定：&属于投资补助的，增加资本公积或者实收资本。国家拨款时对权属有规定的，按规定执行；没有规定的，由全体投资者共同享有。&财政部对《企业财务通则》的解读则明确&补助对象是民营企业时，应由企业投资者出具承诺文件，保证财政资金作为国有资本处理，同时明确国有资本的持有单位。如果政府是以贯彻产业经济政策或实现宏观调控目标为目的给予企业投资补助，那么投资补助资金应按公共的普惠制原则处理，形成的权益由全体投资者共同享有。&
　　4.政策支持
　　《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）第五条明确&鼓励民间资本参与交通运输建设。鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目。&第三十条&各级人民政府有关部门安排的政府性资金，包括财政预算内投资、专项建设资金、创业投资引导资金，以及国际金融组织贷款和外国政府贷款等，要明确规则、统一标准，对包括民间投资在内的各类投资主体同等对待。&这就为政府补助BOT高速公路提供了强有力的政策支持，民间资本可以通过独资、控股、参股等方式享受与政府性投资相同的待遇。
　　（二）国内外政府补助社会资本投资交通项目的情况
　　1.法国于1969年对《高速公路法》进行修订，决定给予私人团体等经营公共工程的特许权，吸引民间资本投资高速公路。1982年法国政府决定，对特许经营高速公路的融资和管理制度进行改革，高速公路特许经营公司的资金筹集得以拓宽，形成公司自有资金、发行公债、中央政府给予预付款和地方政府给予无偿补助的多元化筹资格局。
　　2.从上世纪九十年代起，全国运输企业大部分已改制为民营企业。基于公路运输企业经营性和公益性并存的二重特性特征，国家财政资金对公路运输站场建设一直予以补助。因此，政府补助民间资本早有先例。
　　3.贵州省、重庆市等周边省市近年来已成功采用政府补助BOT高速公路的形式吸引社会资本投资。其中，贵州省采取&一路一议&的方式，根据项目投资额及预期收益的差异等给予不同的补助标准，如江口至瓮安、沿河至德江、松桃至铜仁等多条高速公路已通过该方式招商成功。重庆市采用与BOT投资人共同出资的形式，用车购税等中央补助资金和市级补助资金投资进行补助，吸纳其他国有投资人控股或参股高速公路建设和经营，如成渝复线、万州至利川、万州至达州等十多条高速公路均采用此方式建设营运。
　　政府补助BOT高速公路的可操作性
　　政府补助BOT高速公路，可有选择性地采取直接补助或间接补助，或直接补助和间接补助相结合的方式，达到以社会资本为主导，政府少量补助，实现高速公路健康可持续发展目标。
　　（一）直接补助
　　1.政府直接补助项目征地拆迁
　　政府直接补助项目征地拆迁的补助额度建议以项目概算中的征地拆迁补偿费为限。采取征地拆迁费全额补偿方式相对较为简单，即由政府按项目概算编制的征地拆迁补偿费直接支付给被征地拆迁对象，用于项目征地拆迁工作。采取部分补助方式较为复杂，要充分考虑财力大小、企业投资合理回报等因素。政府直接补助项目征地拆迁等对于BOT高速公路既是一种利益补偿，也是一种优惠政策，体现了地方政府的服务态度和扶持力度，增大了对社会资本的吸引力。
　　2.政府直接补助项目建设资金
　　政府直接补助项目建设资金可采取定额补助或&一路一议&方式。采取定额补助方式，可以通过制定统一的补助标准，对符合条件的项目按照总概算的一定比例（如5%）确定，或按照统一的补助标准（如500万元/公里）确定。实际操作中，还需根据项目所在区域和实施难度等情况制定不同的补助标准，避免&一刀切&。如对山区和民族地区的项目，可适当提高补助标准，针对项目的实际情况，制定相应的补助标准，更有利于带动潜在投资人的积极性，充分吸引社会资本。但&一路一议&方式，由于具有较大的灵活性，对制定标准的要求较高，需具体评估项目的投资成本、车流量、回收期等相关指标。
　　在实际补助方式上，可以分为项目资本金补助方式和财政补贴方式。项目资本金补助方式是指财政资金作为资本金投入项目，占一定比例的股份，盈亏共担。财政补贴方式是指财政资金作为国家资本公积投入项目（不占股份）或对建设贷款进行贴息，按照总概算的一定比例或定额分期支付。不管采用以上哪种方式，其实质均是政府财政对BOT项目的建设成本进行分担。
　　3.政府直接补助项目经营损失或弥补亏损
　　政府对BOT高速公路经营企业按照《收费公路管理条例》和相关政策规定对鲜活农产品绿色通道车辆、支农等车辆免收车辆通行费以及节假日期间免收车辆通行费等造成的损失进行补助，或政府承诺项目营运期未能达到政府审批的工程可行性研究预测的交通流量形成的亏损予以补贴，也体现了政府对BOT高速公路公益属性的肯定。对于BOT高速公路经营企业因承担社会公益造成的实际损失，可以根据具体的测算按照相关标准进行补助；对于项目建成后营运期内未能达到政府审批的工程可行性研究预测的交通流量形成的亏损，应按照政府与投资人签订的投资协议约定的补偿标准予以补助。
　　（二）间接补助
　　1.税费减免
　　税费减免分为项目建设期的税费减免和营运初期也就是成长期因交通流量未能达到设计流量出现经营亏损时的税费减免，减免方式有两种。
鉴于现行税收征管条例等法规规定，高速公路建设期缴纳的税费和经营企业征收车辆通行费缴纳的税费等不能直接减免，可采取企业按规定缴纳，后通过财政预算安排补助高速公路项目的日常维护。采取这种方式确定政府补贴相对简单，财政部门根据企业缴纳的税费总额，在年度预算中安排补助。
另一种是高速公路交通流量达到设计流量后也就是达产期，经营企业盈利弥补以前年度净亏损后的盈余按照税收优惠政策减免企业所得税，如国家西部大开发对西部地区相关企业的&免二减三&税收优惠政策。
　　2.授予BOT高速公路经营企业在公路沿线出入口的土地开发经营权
　　政府因财力所限，无法通过财政资金补助高速公路而又需要引进社会资本参与高速公路建设，在符合现行国有土地的法律、法规和各项规章制度的前提下，授予高速公路经营企业在高速公路出入口一定量的土地开发经营权，以弥补BOT高速公路企业因承担社会职责（如绿色通道和节假日减免通行费等）和效益不佳的损失。
　　政府补助BOT高速公路的实施建议
　　（一）直接补助为主，间接补助为辅
　　我省实施BOT方式建设高速公路已近10年，在财政投入极其有限的情况下，通过吸引社会资本加快高速公路建设取得了突破性的进展。但在财政投入增长有限，高速公路融资和建设难度不断增大的情况下，如何创新社会融资机制，继续吸引社会资本，继续发挥BOT方式的优势，继续加快高速公路建设，是政府补助BOT高速公路的初衷。采取直接补助的方式，能够取得立竿见影的效果，对吸引社会资本的投入和增强信贷融资能力均具有直接的作用。因此，各市、县政府应加大直接补助特别是补助建设资金的力度，根据项目的特点，整合有限的财政资金，通过合理的补助标准分期投入，从而降低社会投资者的成本或减少亏损。同时，通过间接补助的方式，给予社会投资者优惠政策，进一步加大吸引力度。相对而言，间接补助的不确定性比直接补助大，因此实际操作中还是应该以直接补助为主。
　　（二）社会资本为主，政府补助为辅
　　政府补助BOT高速公路作为我国高速公路项目融资模式的创新，无论是理论研究和制度设计，还是高速公路项目融资的实践，都还处于起步摸索阶段，没有形成一套完整的体系和方法，需要不断地尝试和总结。在当前国家宏观经济调控形势下，作为探索破解融资困难的一种方法，政府补助BOT高速公路更具有重要的现实意义。为此，各市、县政府应进一步解放思想，转变观念，深化改革，勇于创新，求真务实，共同营造有利于社会资本投资高速公路的良好氛围，实现以社会资本为主导，政府给予少量补助，从而实现我省高速公路又好又快发展的宏伟目标。
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高速公路BOT融资模式应用分析
    江文涛　　北京交通大学引言　　公路交通在国民经济的发展中起着举足轻重的作用。而高速公路更是一个国家发达程度的重要标志之一，由于其具有运量大，速度快、辐射远、效益高的特点和优势，它的建设不仅带动了运输结构的改善和运输服务水平的提高，而且促进了沿线产业结构的优化和区域经济的发展，引起了沿线土地的增值，加快了中小城镇的拓展和城乡经济一体化的进程，伴随着产业群体的集聚并沿轴线方向扩散，形成了一系列快速发展的&经济走廊&。　　根据对2l世纪初期我国经济发展前景的分析和公路交通发展的预测，交通部于20世纪90年代初提出了&五纵七横&国道主干线系统布局规划。而根据交通部&费改税&对我国公路建设和养护资金筹措的影响及其对策研究》提供的数据，我国未来高速公路的建设成本为每公里3500万元，从2002年起到2005年，资金需求量达到2100亿元，平均每年需投资525亿元。而高速公路建设在传统意义上作为公共产品是由政府来提供，这使得本来就资金紧张的高速公路建设在其提供过程中不可避免地存在着腐败和效率等许多问题，从而更加影响了有限资金的使用效益。BOT这一新的融资模式无疑为此带来了机遇，这是因为：第一，各国政府试图通过BOT模式挖掘私营部门的能动性和创造性，以利益驱动机制来提高效率和生产力，解决普遍存在的高速公路等基础设施运行效率不高的问题。第二，高速公路建设项目由于建设固定成本或沉没成本过高，建设周期长，政府在财政能力有限的情况下，通过BOT模式可以在一定程度上解决资金不足的问题。第三，通过BOT模式为高速公路等公用事业提供足够的资金，从而促进私有经济的发展。BOT融资模式的概念　　B0T是英文Build-Oprate-Transfer的缩写，意思是建设一经营～转让。它是利用私人资本来承建某些基础设施项目的一种模式或结构，其基本运作方式是由政府和项目发起人签订特许权授让协议，再由项目发起人组织成立项目公司承担大型基础项目的融资、设计、建设、营运和维护的任务，在规定的特许经营期内，项目公司拥有该项目的所有权并收取费用，用所得收入清偿项目债务，弥补经营开支并获得预期的投资回报，在特许经营期结束后，再将项目无偿移交给政府。BOT融资模式一出现，就引起了国际金融界的广泛重视，被认为是代表国际项目融资发展趋势的一种新型结构。　　BOT的实质是一种债务和股权相混合的产权，它是以项目构成的有关单位，包括承包商、运营商等组成财团，并成立一个股份组织，对项目的设计、咨询、供货和施工实行一揽子总承包，且在项目竣工后在特许期内进行运营，向用户收取服务费，以收回投资、偿还债务、赚取利润，最终将项目移交给政府。在高速公路建设中采用BOT融资模式的优缺点　　BOT融资模式实际是集融资、建设、经营、转让为一体的多功能投资模式，与其他投资模式相比，其具有以下优点：　　(1)采用B0T模式可以减少政府主权借债和还本付息的责任，项目融资的所有责任都转移到私营承包商身上去了，对项目债务不需要政府担保和签署，这样就大大减少了政府的债务负担，使政府不必为偿还债务而苦恼。同时，政府通过采取让私营企业筹资、建设、经营的方式，来参与基础设施项目建设，可将原来必须用于这些方面的资金转移用于其他项目的投资与开发。　　(2)BOT模式还可以将公营机构的风险转移到私营承包商方面。由于高速公路等基础设施项目的建设运营具有长期性和不定性等特点，在项目的整个建设运营过程中存在着很大的风险；另外，公共工程的建设还普遍存在着超支的现象，所以，以BOT模式将项目全权交给私营机构以后，通过把承包商的收益与他们的履约责任联系起来，避免了公营机构承受项目的全部风险，从而增加了公营机构的稳定性。　　(3)有利于提高项日的运作效率。BOT模式可以把私营企业的经营机制引入基础设施建设中，按市场化原则进行经营和管理，从而有助于提高基础设施项目的建设和经营效率。BOT项目一般都涉及到巨额的资金投入，以及项目周期长所带来的风险，由于有私营机构的参与，贷款机构对项目的要求就会比对政府更严格；另一方面，私营机构为了减少风险，获得较多的利润，必须引进先进的设计和管理方法，提高项目的建设质量和加快项目的建设进度，保证项目按时按质建成。另外，利用B0T引入外资，形成&资金筹措一建设一经营管理并获得收益～最终移交&的一条龙的项目经营管理办法，可以避免传统的利用外资过程中由于资金、技术、、施工、经营、管理相互脱节和分离而造成的以次充好、偷工减料、半途而废甚至上当受骗等诸多问题，提高了利用外资的工作效率。　　(4)有利于东道国吸引投资，引进新技术，改善和提高项目的管理水平。由于国际性财团或大公司作为投资者和管理者参与到B0T项目中来，可以带来先进的技术和管理经验，提高项目的建设质量和加快项目的建设进度，以更好的服务或更低的价格使最终消费者受益。同时，由于项目公司中大多有当地的大型承包公司参与，这样就可以给承包公司提供更多的发展机会，提高其就业人员的技术素质，同时还可以汇集本地资本，带动其他行业的发展。这样，有利于刺激经济的发展和就业率的提高。但是在采用BOT融资模式建设高速公路的时候，我们也应该看到它的一些弊端。如：政府对项目的控制难度加大；私营机构要求有较高的投资回报率；可能增加的融资机会成本；可能造成税收的大量流失以及可能造成设施的掠夺性经营等。这些要求我们在采用BOT融资模式建设高速公路时必须认真考虑研究。高速公路建设BOT融资模式应采取的措施我国的高速公路建设领域，应逐步向国内外私人投资者开放，打破由国有企业垄断经营的局面，同时，鉴于高速公路在国民经济中的重要性，对外开放的程度要逐步推行。具体而言，我国在采用BOT模式吸引私营部门参与高速公路建设过程中，应积极采取以下措施。1．加强政府在高速公路BOT项目中的作用　　以BOT融资方式进行高速公路建设对政府的吸引力在于，一方面减少项目对政府财政预算的影响，使政府能在自有资金不足的情况下仍能上马一些公路项目；另一方面，由于BOT项目有关的资金是由项目公司融资的，不构成政府的债务，因此不增加政府的外债总额和财政负担。政府通过引入私营企业的经营机制，提高了高速公路项目建设和经营效率。虽然我国关于B0T的政策体系在国际组织的帮助下已经建立，但配套的统一规划和管理、相关的立法及对具体政策的研究还比较欠缺。BOT项目是千差万别的，在具体实施中还会遇到许多体问题，这就需要我们加强对具体政策的研究，及时完善相关政策。我国政府在高速公路BOT项目融资中应从以下几个方面发挥其主导地位：　　(1)政府必须加强统一规划和管理。　　(2)有关政府机关必须加快相关的立法工作。　　(3)在外资BOT政策框架的基础上，研究建立&内资B0T&政策。　　(4)加强BOT具体政策的研究。我们应在进一步解放思想，加强对国际BOT投资活动的深入研究基础上，认真分析各种情况，尽快制定具体政策，以更好地指导BOT投融资方式在我国的应用。2．建立高速公路建设良好的市场秩序和投资环境　　B0T是完全市场化的融资手段，它需要良好的市场环境才可能顺利实施。BOT还是国际合作发展到一定程度的产物，因此它对市场条件的要求极高。这就要求我们为它创造条件，同时通过这一工作，推进我国投资领域市场机制的建立。在培育市场环境方面，首先要重点解决以下三方面问题。(1)建立必要和可靠的争端解决措施和程序。　　在BOT项目的管理和机构制约方面，除建立牢固的法律框架以保护外国投资者的产权及其合同鼋利外，还要配合法律框架的逐步完善，建立起必要的、可靠的和有效的解决争端的措施和程序。(2)JJIl紧培养BOT项目所需专门人才。　　BOT是融国际贸易、国际经济法、国际金融，技术转让、国际经济合作和理工等多门学科知识干一体的综合性技术，它具有统一的国际谈判、签约履约和运行惯例，因此需要各类专门人才。而我国目前还缺乏这方面的人才。因此，政府有关部门应从总的方面做出若干规定，并组织力量，包括从国际上请一些知名的BOT专家，就BOT方式的知识体系做一些比较具体、细致的介绍。其中，特别要就国际上运行比较成功的以及严重失误的BOT典型案例，做一些深刻的剖析与研究，以使我们能较广泛地、全面地了解、熟悉和掌握BOT内容及其操作的全部机理。(3)鼓励、扶持形成BOT项目所需的中介机构。　　中介机构作为民间运作窗口，一方面为政府服务，贯彻执行政府的政策、法规和意愿；与基础设施的管理方通过商业性合同关系，提供BOT投资组织实施的全套服务，包括策划BOT项目条件；设计投资方案，组织可行性研究，投资招标，投资商贸格审查，提供BOT合同草本和有关法律文件草本；进行工程咨询和法律咨询，代理谈判，协助合同签字，直至项目正常实施的各个环节。另一方面，作为项目代理的中介机构，它又为外商投资者提供服务，以自己的商业信誉做保证；帮助他们寻找到适合的投资项目；维护投资者符合国际惯例的正当利益，提供BOT投资的专业性帮助，协调投资商与政府各个层次、各个方面的关系，在海外投资者与基础设施项目管理者之间起到桥梁和纽带的作用。(4)实行国民待遇原则，允许国内民营资本参与基础设施建设。　　要把加快发展民营经济作为弥补利用外资增幅降低、加快发展开放型经济、改善经济环境的有效措施。在利用外资增幅增长有困难、甚至可能出现滑坡的情况下，建设资金的缺口只能通过国内其他渠道来解决。鼓励、引导民营经济投资是一条可靠而又低成本的路子。民营经济、个体私营经济投资固定资产已经有了一定的基础，投资的欲望比较强烈，而且具有巨大的资金源。要通过政策措施，通过加快实行&国民待遇&，通过项目建设和引导投资的多种办法，把这部分资金引入基础设施建设领域，参加改善投资环境的建设，以保证在外资滑坡时不出现建设资金的缺口。在外资企业流动、国有企业因机制障碍一时还走不出去的时候，民营经济能起
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