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《校车安全条例（草案）》的政策议程分析——基于多源流模型的视角
黄俊辉/徐自强
　　（南京农业大学公共管理学院，南京210095）
　　原载《公共管理学报》2012年第3期
　　摘要：校车安全问题何以进入决策者的视野是理解《校车安全条例（草案征求意见稿）》得以快速发布的关键。采用案例分析法，从多源流理论视角对校车安全的源流发展、焦点事件和政策行动者等方面进行整体分析，研究表明：校车安全政策议程是政策企业家在政策窗口开启之时推动问题、政策和政治三大源流汇合的结果。相比垃圾桶模型、触发机制模型和议程设置理论，多源流模型在本案例中更具解释力。同时，多源流模型面临中国情境，源流之间存在相关性，而非完全独立。拥有双重身份的政策企业家具有从政府机构中打开“政治窗口”的可能性，这为多源流模型的本土化应用与后续研究提供了一个可供考察的角度。最后，指出阻碍校车安全政策议程设置的主要因素包括，制度性利益表达通道不通畅、政府部门对焦点事件处理能力和水平不高、管理权限划分模糊。为此，应创建有效的制度性利益表达通道、积极关注媒体舆情，扩大问题来源、科学合理划分管理权限。这些问题及对策对于其他政策领域也具备一定的借鉴意义，这也是本研究对政策制定者的启迪所在。
　　关键词：多源流模型；校车安全；政策议程；政策研究
　　收稿日期：
　　基金项目：江苏省普通高校研究生科研创新计划（CXZZ12_0304）
　　作者简介：黄俊辉（1984-），男，南京农业大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共政策、政府管理，E-mail：@ ；徐自强（1985-），男，南京农业大学公共管理学院博士研究生，研究方向：教育政策分析、教育行政管理。
　　日，甘肃省正宁县榆林子镇发生一起特大校车事故，共造成21人死亡（其中19名幼儿），43名幼儿受伤。该事故迅速引起社会各界的广泛关注。日，《校车安全条例（草案征求意见稿）》（以下简称《校车安全条例（草案）》）发布，共八章五十九条，对校车服务提供单位、校车使用许可、校车驾驶人、校车通行安全、校车乘车安全和法律责任等方面作出了详细规定。
　　《校车安全条例（草案）》在如此短的时间内就得以发布，其速度之快是国内公共政策领域中较为少见的，因此该案例具备研究的典型性。那么，《校车安全条例（草案）》的制定过程何以如此迅速？其中，“校车安全的政策议程如何构建”是理解该案例的关键之处。校车问题是如何被建构的？推动校车安全问题进入政策议程的关键力量有哪些？校车安全的政策议程是如何呈现的？等等。笔者拟从多源流模型的视角切入，对这一现象进行分析。
　　2多源流模型分析框架及其中国适用性
　　2.1政策议程及多源流理论模型
　　社会问题要发展出相应公共政策的第一道关卡就是议程。公共问题能否进入政府议程凸显该问题是否进入了决策者的视野。戴维。伊斯顿在《政治生活的系统分析》中将建立议程称为“看门”，输入政策制定系统的信息需要经过一些“看门人”看守的检查站，政策议程就是由这些“看门人”所决定的。科布等人把议程设定定义为“把不同社会群体的需求转化为（议程上的）项目，以及争夺公共官员注意力的过程。”[1]
　　自20世纪六七十年代以来，西方学者对政策议程设置的驱动方式和解释有不同见解。科布和埃尔德将议程划分为系统性议程（公共议程）与制度性议程（正式议程）两阶段，政策议程的建立是从社会逐步向政府过渡的过程[2]，这为我们理解议程设置提供了一个基本进路，但其视角显得过于宏观，没能描述政策议程中各方因素之间的互动关系。伯纳德。科恩的议程设置理论强调媒体在议程设置的关键作用，问题先后经历媒体议程和公众议程再进入政府议程[3].科恩等人提出的垃圾桶模型肯定了决策过程中非理性和偶然因素的作用，认为政策的出台是一个随机和不确定的过程[4].拉雷。N.格斯顿的触发机制模型强调焦点事件对议程设置的触发作用，从焦点事件的影响范围、影响强度和时机三方面来衡量政策议程的触发机制[5].
　　金登在对政策议程这一“黑箱”进行深入研究后，在垃圾桶模型的基础上开发了多源流模型。该模型最早见于1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中。多源流模型试图解释为什么某些问题备受决策者的青睐而另一些却被冷落，确认了参与者据以影响政策议程和备选方案的三种源流，即问题源流、政策源流和政治源流。所谓问题源流，指的是问题如何被确认与界定，焦点事件、系统性的指标、对现有项目运行的反馈等都有可能引起政府对某一问题的关注。政策源流是专家提出政策方案和政策主张的过程。政治源流主要包括国民情绪的变化、民意的反常、选举结果、政府或国会的变动、利益集团的压力运动。三源流间大体上彼此独立，各具自身的运行规则。当问题、政策和政治三大源流发展成熟（即问题被清晰界定、政策方案准备充分、政治动力充足），并在“政策窗口”打开时实现公共问题、政策备选方案与政治机会相互交叉与汇合，某一问题被提上政策议程的机会就会增加。
　　理解政策议程和政策变化的关键是“政策窗口”打开之时的三流汇合，而推动三大源流汇合的力量来源于政策企业家。“政策窗口”只会短暂开启，稍纵即逝，需要“政策企业家”（Policy Entrepreneurs）抓住机会对政策制定系统进行软化。当政策企业家在政策窗口打开之时成功地将彼此独立流淌的三大源流结合起来，那么该问题上升到政策议程的概率会大大增加。这就是金登教授所描述的“多源流模型”（见图1），它综合了三种源流、偶然事件和行动者三方面来解释政策议程的设置问题，主张从政府内外部因素，制度性因素和非制度性因素，即时性和历时性因素等方面对议程设置进行整体考察，强调议程设置影响因素的多元性，而非片面强调某一因素的主导性作用。金登教授的多源流模型提供了一种分析政策过程的解释性框架，受到西方学者的高度认可并运用于运输、电信、健康、财政等领域的政策分析，是当代公共政策过程分析中应用广泛的理论工具[6].
　　2.2多源流模型的中国适用性
　　对中国公共政策的本土研究来说，多源流模型是一个西方舶来品，虽然其在西方国家的政策实践中表现出强大的解释力，但它在中国的适用性如何呢？毕竟中西方在政治体制上存在重大差异。
　　（1）多源流模型的运用前提是具备一定开放性和多样性的政治系统。经过三十余年的经济与政治体制改革，中国的民主化程度相比以往已发生翻天覆地的变化④，当下中国的公共政策过程不再纯粹是“精英主导”模式，尽管中国的民主化还有很多不尽如人意的地方，但政策过程已呈现出相当的开放性和参与的多样性，譬如广东番禺垃圾焚烧厂选址事件、厦门PX事件、“躲猫猫”事件、孙志刚案，等等。日趋民主、开放和多元化的中国社会可以是多源流模型的“试验场所”。
　　（2）从近年国内的研究看，学界也开始尝试运用多源流模型对政策议程开展研究，主要集中在教育[8]、社会治安[9]、环境治理[10]、住房[11]等领域。这些研究结果表明，多源流模型总体上在中国具备适用性，其关键的区别无非在于识别和控制上述理论模型与中国政治体制规则不一致的因素，以提高理论模型对特定政策经验的解释能力[12]125.
　　（3）多源流模型具备方法论的动态性和系统性之特点，其优势在于更全面和历史地看待议程设置发生的原因、过程和后果[12]130.初步地看，本案例所涉及的问题是关于形势变化、不同政策参与者的互动所引起的政策议程设置问题，涉及社会背景、偶然事件、行动者等多种影响因素，具有与多源流模型类似的内在逻辑。综合以上，笔者认为有必要尝试性地将多源流模型应用于本案例的研究。当然，其适用性及其中国情境还需要后文的讨论甚至是基于中国情境给予适当的补充。
　　3《校车安全条例（草案）》的多源流模型分析
　　3.1校车安全政策议程设置的三种源流
　　3.1.1问题源流：校车安全问题如何被建构？
　　问题不会天然地成为政策议题，重要指标、重大突发事件或现有项目的反馈等有助于将一些状况选择性地被界定为问题。在校车安全这一案例中，主要由相关重要指标及焦点事件（或称为重大突发事件）构成了问题源流。
　　在《校车安全条例（草案）》发布前，我国只有西藏拉萨、浙江德清、广东顺德、山东青岛等少数地区使用专用校车[14]，其他大部分地区尤其是城乡结合部和偏远乡村的学校、幼儿园使用的“校车”五花八门：有使用普通客车的，也有使用报废车、老旧面包车、三轮机动车、农用车甚至拖拉机的。截止2011年4月，全国各级各类幼儿园、小学、初中用于接送学生上学的车辆共有285000多辆。但是在这285000多辆里，符合《专用小学生校车安全技术条件》的车辆只占10％左右，也就是29400多辆。其中，由小学自己出资购买的校车大约只占17％，即50000多辆，大部分都是由学校向校车服务公司或者公交、客运、旅游公司租用的，家长合伙租用也占了不小比例[15].据了解，当前国内校车经营模式多种并存，主要有学校自营、政府购车学校经营、无政府补贴的营利性组织经营、有政府补贴的营利性组织经营四种，其中学校自营和无政府补贴的营利性组织经营所占比例相对较大，但各地情况很不均衡。由于校车的低赢利性，完全市场化的运作对该市场的发展和促进作用非常有限。而且，到目前为止，我国还没有关于校车安全的正式立法，这表明我国政府在校车管理和监管方面存在严重的制度漏洞。
　　据公安部统计，我国每年死于道路交通事故的人数平均在10万以上，伤残达50万。2008年，12岁以下儿童交通事故死亡人数占交通事故死亡总人数的5％，车内死亡人数占所有儿童交通事故死亡人数的16％[16].另外，笔者搜集了2005年至2011年由媒体曝光的36起校车事故，以更好地理解校车安全问题（见表1）。
　　2005年至2011年的36起校车事故共造成120余人（其中绝大多数为学生）死亡，超过200人不同程度受伤。校车事故多由车辆超载严重、车辆质量不良等原因直接造成。尤其是2010年至2011年两年里，校车事故呈现数量愈发增多，频率日趋加大，程度愈加严重的发展态势。这些事故和数据无一不表明我国在校车管理环节上存在诸多问题与漏洞。甘肃正宁校车事故堪称近年校车事故之最。影响程度最为深刻，1名校车司机与4名幼儿当场死亡，另有16人送医不治身亡（其中1名幼儿教师和15名幼儿），43名幼儿受伤；影响范围最为广泛，事发后教育部、公安部等多个部门迅速向各地方下达行政命令，要求针对校车安全开展拉网式清理检查。各大媒体均对该校车事故进行了报道，除传统的各大主流报纸、电视、广播外，网易、新浪、腾讯等多个主流网络媒体均对甘肃校车事故开展专题版报道与讨论，内容涉及校车安全知识、国外校车制度、我国校车制度缺失等多方面。社会公众通过微博、博客、网上论坛等途径自发地对该事故与校车安全问题发表看法，展开热烈讨论。甘肃正宁校车事故一时成为全国性焦点事件，引发人们对校车安全问题的思考。在甘肃正宁校车事故之前也发生了30起校车事故，缘何只有甘肃正宁校车事故后校车安全问题才得以进入决策者的视野？戴伊认为“确定问题是什么比认定解决问题的答案是什么甚至更为重要”[17].在甘肃正宁校车事故的问题建构中，网络媒体发挥了重要推动作用，极大影响着事故的问题建构。
　　（1）网络媒体的广度。根据笔者网络检索的结果，甘肃正宁校车事故之前的校车事故往往只吸引了2至3个网络媒体的报道且以当地媒体为主，网络媒体报道不具普遍性，且没有开辟专门报道版块与讨论区。相反，甘肃正宁校车事故在吸引了网易、新浪、腾讯等多个主流网络媒体跟踪报道的同时，还开辟了专门报道版块与讨论区，公众可以自由进入其中参与讨论。而且在甘肃正宁校车事故发生后，国务院相关部委均对各地方下达了彻查校车安全的行政命令，一时间全国各地方针对校车安全检查的“运动性执法”蔚然成风，这在很大程度上助推了地方媒体对校车安全的报道。甘肃正宁校车事故的严重性、行政部门的积极行动与网络媒体报道三方面叠加，导致了甘肃正宁校车事故相比原来的校车事故受到了更广泛的社会舆论关注。运用百度进行搜索发现，2009年1月之前关于校车的新闻是60000多条，过了一年就变成了将近80000条，又过了一年是110000条。尤其值得注意的是它在2011年的增长速度，1月之前是113000多条，到了11月12日，一下到了159000多条，而到了12月14日就是213000多条，一年翻了将近一倍，而在这一个月的时间里增量更是巨大的，这显然跟甘肃校车事故紧密相关[15].
　　（2）问题建构的深度。从国内网络媒体对校车事故的报道内容可以发现，以往的校车事故仅作为交通事故报道，基本上只对事故的过程、原因与后果作基本介绍，其报道与一般的交通事故并无太大区别，除了受害群体是学生之外。在最后的事故处理上，基本都以追究所在学校或校车司机的事故责任为主，当然也有对相关政府官员进行处分的。例如，发生于2006年的黑龙江双城市的“11.21”特大校车事故中，负有领导和管理责任的8名公安人员受到了撤职等不同程度处分。可见，校车事故原来仅被界定为交通事故或者是特大交通事故。另外，从国家原来针对校车事故所采取的政策输出可以看出对该问题建构停留在技术性范畴，如日实施的《专用小学生校车安全技术条件》只强调校车质量的技术性安全标准，校车事故被政府部门界定为校车质量问题。而在甘肃正宁校车事故后，对校车事故的理解已不再局限于交通事故和校车质量范畴，更多是围绕校车安全管理（资金筹措、行政立法、安全监督等）展开，并将校车安全制度缺失视为校车事故的政策性根源。网络媒体对这一校车安全的问题建构不仅在社会中得到广泛认可，还得到了政府部门和国家领导人的认可，最有力的证据就是国务院总理温家宝在日的第五次全国妇女儿童工作会议中的讲话“把校车安全问题真正纳入法制的轨道。这样才能引起人们的重视，并且从根本上解决问题……使校车成为学生安全的流动校舍”[18].甘肃正宁校车事故之后，校车安全已经从交通事故和校车质量问题被建构为校车制度缺失问题，关系到广大学生尤其是农村学生生命安全与受教育权利的政治话题。
　　以上分析表明，网络媒体在甘肃正宁校车事故的问题建构中发挥了促进作用，正如一些学者所发现的那样，公众对政府问题的大量关注从踪迹上来看与媒体对那些问题的报道密切相关。毫不夸张地说，在网络媒体的“哈哈镜”作用下，校车安全的各种信息呈几何级数量增长，远远超越了作为交通事故的报道，当中揭露了校车质量标准、安全监管、资金分担等多环节的深层次的校车制度根源，矛头直指政府部门在校车安全管理、财政投入等方面的缺位。总体上看，校车安全的问题建构呈现出“点——线——面”的发展态势。“点”是指甘肃校车事故具备了焦点事件的基本特征，展现出议程设置的“触发功能”：“线”是指由这起校车事故而引发对近年来一系列校车事故的思考和评论，在网络媒体的助推下，人们开始意识到校车事故不能仅作为交通事故来看待，而应该对校车事故的深层次的制度性根源采取必要措施：“面”指代有关校车安全的讨论已经在社会公众与政府部门中形成了初步共识，公众对政府在校车安全管理方面形成一定的政策期待与愿景。作为结果那就是，甘肃正宁校车事故在网络中形成的“蝴蝶效应”使得校车安全制度缺失的问题源流油然而出。相比较而言，以上方面的问题源流变化在以往的校车事故并没有发生，问题源流的变化表明政府需要在校车安全制度和立法上采取必要行动。
　　简言之，甘肃正宁校车事故作为一件社会焦点事件在网络媒体的作用下牵引出我国校车安全制度缺失问题，并从繁芜的社会问题中“脱颖而出”，进入决策者视野，校车安全问题总体上遵循“问题（交通事故）——社会问题（校车安全）——社会公共问题（校车制度缺失）”的路径进行建构，衍变为政策制定者与社会各界关注的政策焦点问题。
　　3.1.2政策源流：政策建议如何漂进与漂出？
　　当问题被识别并得到社会中一部分人的关注时，围绕这个问题的解决就会产生许多政策建议，这些政策建议就形成了政策源流。在多源流模型里，政策源流产生于政策共同体——“一个包含着官僚、国会委员会成员、学者和思想库中的研究人员的网络，网络成员共同关注某一政策领域中的问题”[21].虽然不同政策领域的政策共同体在人员构成与分布上表现出差异性，但政策共同体中的成员都会围绕政策问题提出主张，希望自己的政策建议能得到重视。为了准确描述校车安全领域中政策共同体的构成与分布，笔者将其归纳成表2所示。
　　从人员构成与分布上看，校车安全政策共同体的构成人员主要包括学者（10人）、汽车企业代表（5人）、政治官僚（2人）和技术专家（4人）四大类且以学者为主，而且关于校车安全的政策建议最早也是由学者发起的——2009年复旦大学葛剑雄和2010年华中师范大学周洪宇。从时间上看，有关校车安全的政策建议早在2009年就被提出，却到2011年底才进入政策议程，三年的时间里政策建议在政策制定系统中历经了漂进与漂出的过程。
　　在2009年，复旦大学葛剑雄教授提交了校车问题的议案，建议将校车经费纳入义务教育经费，这是校车问题首次漂进全国性会议——全国政协会议。该提议显然是针对当时“撤点并校”所带来的“农村学生上学难”问题和已发生的多起校车事故。
　　校车问题虽在全国政协会议中被提出，但在当时还只是一种初步想法，缺乏有说服力的调查数据，更没提出具体操作办法和行动方案。该提议在当时没有得到决策者的注意，随即就从政策制定系统中漂出去了。到了2010年，华中师范大学周洪宇教授在全国“两会”中提交了《关于实施全国校车安全工程的议案》，校车安全问题在时隔一年后被重新提出，而且议案中附上了解决校车安全问题的相关政策建议与思路（见表2）。周洪宇教授的观点与葛剑雄教授的观点存在相通之处，目标都是倡导政府重视校车安全问题。可是教育部给予的回复却是“财政投入不足是个大问题。如果在全国范围内的学前和义务教育阶段买校车，政府需投入3000亿预算，且一年运行维护费用为1500亿。作为最后结论就是，4500亿的政府买单费用太大。”尽管周洪宇教授的政策建议附上了较详细的解决方案，并获得了决策者的价值可接受性，但在财政预算的约束下，政策企业家的这次软化行动还是没取得成功，校车安全的政策建议再次漂出政策制定系统。
　　《专用小学生校车安全技术条件》自2010年7月发布以来并没有得到很好的执行，校车事故依然频繁发生。在2011年全国“两会”期间，除了学者这一群体外，校车安全的政策共同体还吸引了汽车企业代表、政治官僚等的加盟，来自不同领域的政策企业家就校车安全问题提出了更多、更全面的建议与解决思路。其中，来自汽车企业代表的议案就有4项，且相比学者的政策建议，汽车企业代表的政策建议更为具体、更具操作性。当然，他们主要出于自己与所在企业的利益打算，据估算，中国有9000万名学生需要乘坐校车，专业校车的市场容量将超过100万辆，每年的更新规模也将达到10万至15万辆[22].
　　汽车企业代表期望自己的政策建议能够获得决策者的青睐，以在校车市场上占据优势地位。如郑州宇通客车公司董事长汤玉祥在议案中将推广使用专用校车称为重要的民心工程，试图从民生问题的角度强调校车安全的重要性。其他政策企业家也出于私人的或公共的目的而积极参与到校车安全的政策倡导中来。
　　这些思想、建议和方案在政策共同体中相互碰撞、分裂、结合，继续对决策者进行软化，可惜由于技术可行性与价值可接受性等原因，校车安全的政策建议还是没有得到决策者的积极回复，校车安全问题随着全国“两会”的落幕又一次漂出。
　　有关校车安全的各种政策建议在政策制定系统中历经三次漂进与漂出、重组与变异，形成了一幅描绘校车安全政策建议在政策原汤中四处漂浮的画面，犹如有学者所形容的那样，在政策共同体中四处漂浮，类似于一种生物自然选择的过程。在这一过程中，政策企业家们就校车安全达成了基本共识——政府应该加大财政投入、适当划分管理职权、积极监管、确立校车安全标准。政策共同体中的大多数政策倡议被《校车安全条例（草案）》所采纳，验证了政策共同体对政策源流具备影响力的观点，而且这些政策建议在政策议程建立之前就已形成，表明议程建立的各阶段并非整齐划一。
　　纵观政策企业家们的多次软化行动可以发现，校车安全的政策建议都是随着全国“两会”漂进政策制定系统中的，部分原因在于政策企业家们充分利用自身的双重身份，既是某一领域的“精英人物”，也是“两会代表”，其议案不仅可能迅速获得决策者的重用，还可能引起社会舆论的关注。而漂出的原因可以总结为缺乏具体的操作性和价值可接受性、过高的财政预算等方面。这与金登教授所讲的政策思想幸存的标准——技术可行性、价值可接受性、可承受的费用、预期的公众默认以及在决策者中被接受的合理机会等标准极为相似，“如果一项政策建议一开始不能满足这其中一个或更多个检验标准的话，那么它可能需要重新拟定或者与别的东西结合起来，然后再漂浮。一项幸存下来的政策建议通常都可以满足这些标准”[24]165.这就是校车安全政策建议漂进与漂出的内在机制，这对于有志于推动某一政策议程的政策企业家来说，是重要的行动策略。
　　3.1.3政治源流：政治环境有何变化？
　　政治源流是政策议程中的重要组成部分，由诸如公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成[24]184.校车安全政策议程的政治源流主要由国民情绪和管理权限划分构成。
　　金登教授认为“在一个国家里有大批的民众正沿着某些共同的路线思考，这种国民情绪以明显的方式经常发生变化，而且国民情绪的这些变化对政策议程和政策具有重要的影响。”[24]186国民情绪可被视作一种较为普遍的价值取向与利益诉求，通常是以公众舆论的形式表现出来。近年来校车事故频频发生，以甘肃正宁校车事故的影响最为深刻和广泛。甘肃正宁校车事故之后，有关校车安全问题的报道和讨论犹如“井喷”一般。运用百度搜索发现，2009年1月之前关于校车的新闻是60000多条，2010变成了将近80000条，2011年1月之前是113000多条，而到了12月14日就是213000多条。一年翻了将近一倍，而在这一个月的时间里增量都是巨大的，显然这跟甘肃校车安全事故是紧密相关的[15].
　　在甘肃正宁校车事故发生后的第二天，全国31个省市中发行量较大的报纸均将该事故作为头条新闻进行详细报道。在甘肃正宁的校车事故中，政府在校车安全管理上的缺位问题在公众舆论中不断被放大，专家学者、汽车企业代表、政府官员等均对校车安全与管理展开了激烈的讨论。教育部统计资料显示，全国农村小学数从1997年的512993所锐减到2009年的234157所，总量减少了一半多，平均每天减少64所学校[25].学校数量的减少使得学生的上学路程增加，乘坐校车成为学生和家长们的无奈选择。农村路况的糟糕和交通工具的落后又导致了校车事故在近年不断增多。在甘肃正宁校车事故后还接连发生了数起校车事故，有关校车安全的舆论愈演愈烈。建立健全的校车制度已经迫在眉睫，我国需要以“以人为本”的价值理念来建立健全相关制度和法律体系，使校车成为安全的流动校舍，为学生们建立起安全无忧的绿色通道。
　　需要注意的是，国务院总理温家宝于日在第五次全国妇女儿童工作会议上对校车安全做出了重要讲话，“校车安全必须引起各地、各部门的高度重视。国务院已经责成有关部门迅速制订《校车安全条例》。我要求法制办在一个月内制订出《校车安全条例》，也就是说，把校车安全问题真正纳入法制的轨道。这样才能引起人们的重视，并且从根本上解决问题。”[18]这意味着政府部门已经意识到校车安全问题的国民情绪，并推动校车安全问题从社会议程进入决策议程，在决策议程中占据较高位置。
　　此外，校车安全的管理权限也是体现政治源流变化的重要维度。校车管理涉及多部门的权责，但由于校车安全立法的滞后导致行政部门之间权责关系复杂与模糊，“好像谁都可以管，谁都可以不管，导致校车运营在车辆管理、运营主体管理、运营过程管理和学生组织等工作方面存在管理盲区。”[26].在袁桂林教授看来，政府部门之间没有明确的职权分工，责任主体缺失，以致校车管理长期停留在自生自灭、自我管理的阶段[27].而在美国等一些国家，则将校车的管理职责明晰到联邦和州的各个具体部门。只有职责清晰，才能便于分工负责，各司其职、具体落实、监督管理[28].尽管教育部、公安部、国家安全监管总局、国家质检总局和国家标准委等部门曾在校车管理上采取过一些政策措施，但在甘肃正宁校车事故中，各部门“相互推诿责任”
　　的丑态再次尽出。随后，国务院迅速召开会议对校车管理权限做出调整与划分（见表4），自此，校车管理权限才得以初步厘定。校车管理历经管理权限从模糊到清晰，管理部门从少到多的变化，从校车的立法、协调、规划、标准等方面对相应部门的管理权限作出规定。
　　与问题源流和政策源流一样，发展成熟的政治源流是三流汇合不可或缺的一部分。甘肃正宁校车事故后，政治源流发生了显著变化：国民情绪变化和管理权限重新划分不仅使得政治环境朝着有利于校车安全政策议程设置的方向发展，同时国家领导人的公开讲话使得校车安全在政策制定系统中占据决策议程的较高位置。
　　3.2三流汇合的实现
　　从以上分析来看，问题、政策和政治三大源流都发生了显著变化，然而三流并不会自动实现汇合，汇合的实现还需要适当的时机和政策行动者的推动。
　　3.2.1政策窗口的开启：甘肃特大校车事故
　　政策窗口是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会[24]209.政策窗口的开启表明某一社会问题和设想有成为政策议题的可能，它是政策决策的关键环节。在多源流模型中，焦点事件被认定是政策窗口开启的重要动力。如前文所述，甘肃正宁校车事故已发展成为一起全国性焦点事件，引起社会各界的强烈反响，学者、政府官员、家长、网民与网络媒体一起围绕校车事故进行热烈的讨论与积极跟进，其影响范围和影响程度都是近年来最广、最大的。尽管每一起校车事故都有开启政策窗口的可能，但相比甘肃正宁校车事故，原来的校车事故并没有获得足够多的关注，也没有像甘肃正宁校车事故这样发展成为全国性焦点事件并具备触发功能。另外，在原来的校车事故中，政策企业家也没能充分抓住机会“趁热打铁”。所以，原来的校车事故开启政策窗口的可能性就大大降低。相比而言，甘肃正宁校车事故在这两方面都更具触发政策窗口开启的可能性。如果在这个时候提出校车政策议程，其进入决策议程的机会会更大。当国务院总理温家宝在第五次全国妇女儿童工作会议中要求国务院法制办在一个月内出台《校车安全条例》时，校车安全问题已经从社会议程转变为政府议程，甚至在政府议程中获得了决策优先权。
　　3.2.2政策企业家与三流汇合
　　在多源流模型中，源流汇合对于政策议程的重要性是不言而喻的，“如果这三种因素中缺少一种，即如果得不到一个解决办法，不能够发现问题或问题不太紧迫，或者缺少来自政治溪流的支持，那么该主题在决策议程中的位置就会转瞬即逝。尽管政策之窗可以短暂地敞开一段时间，但是如果没有很快实现这种结合的话，那么政策之窗就会关闭。”[24]230金登教授认为，问题、政策与政治三大源流独立流淌，它们的结合还少不了政策企业家在政策窗口开启时的登场与软化作用。
　　当甘肃正宁发生了特大校车事故后，多地还接连发生了数起校车事故（见表1），政策企业家们抓住政策窗口开启的机会“趁热打铁”，通过接受新闻采访、发表评论等方式参与到事故讨论中来，积极推广自己的政策方案。各种关于解决校车安全问题的政策建议开始重新漂浮起来，譬如葛剑雄教授参与电视节目《一虎一席谈》，现场提出自己对校车安全问题的见解；周洪宇教授、袁桂林教授等人接受中国新闻网等多个媒体的采访，对校车问题的产生缘由、解决思路等方面作出解释和回答。另外，其他的政策企业家也通过各种不同渠道、场合宣传和发表关于校车安全的观点，然后再经过网络等媒体的传播，强化了决策者和社会公众对校车安全的关注，最后，这么一个共识基本达成——我国校车安全制度缺失。“赋予校车跟公交车同等的路权”、“厘清校车管理权责”、“构建多方筹资机制”、“加强校车安全监督”等观点就是政策企业家在推动政策源流和问题源流汇合过程中提出来的。另据笔者在百度搜索引擎的检索也可以发现政策企业家们的软化行动力量是巨大的，日至日，即甘肃正宁校车事故发生到温家宝总理讲话这11天里有关校车安全的新闻报道就达到135000条，平均每天近13500条，当中大部分内容涉及对校车安全领域专家的采访。政策企业家们的积极倡导作用不仅体现在问题的建构、政策方案的完善上，它还直接带来了政治源流变化，促使决策高层对问题的感知，然后使得核心决策者在问题感知与政策行动之间构建起联系。这有两方面的力证，一是政府部门对校车管理权限的正式划分，二是温家宝总理在第五次全国妇女儿童工作会议上的讲话，“要求国务院法制办在一个月内制定出《校车安全条例》。”[18]这时，三大源流得以正式汇合，校车安全问题进入决策议程。
　　从中还可发现政策企业家的行动策略是先借助各大媒体的传播功能，遵循从“政府外向政府内跨越式渗透”的软化路径，不是按照政府层级逐层传递，而是跨越中间的部门层级，直接向核心决策者传递政策主张，尝试实现核心决策者对问题的感知及其决策观念的转变，实现政策共同体与核心决策者在政策取向上的有效链接，使得核心决策者接受政策企业家在校车安全问题上的政策取向，最后通过核心决策者的政治权威促进决策议程，从而实现政策制定的高效率（因为《校车安全条例（草案）》在不到半个月内就发布，核心决策者在政策制定中的关键作用在中国表现尤甚，见图2）。其实，这一软化行动策略在以前的其他政策实践中就被采用过，如孙志刚事件，由专家等组成的政策共同体在孙志刚遇难后采取同样的行动策略争取核心决策者的支持，促使收容遣送制度的废止。
　　在甘肃正宁校车事故之前的软化行动中，部分政策企业家利用自身的双重身份（因为在我国的政治体制下，部分政策企业家身份带有双重性，集学者（或汽车企业代表）和人大代表于一身，拥有议案提议权）在全国“两会”中对决策者进行软化，如表2所示，在21位校车安全政策子系统的政策企业家中就有9位曾在全国“两会”中提出过校车安全问题的议案。这本是一个“近水楼台”的机会，政策企业家身份的双重性应有助于源流之间的汇合，然而现实情况并非如此，这在政策源流的漂进与漂出中有详细论述，在此不再赘述。
　　反观甘肃正宁校车事故后的软化行动虽不是在全国“两会”期间进行，但政策企业家抓住因甘肃正宁校车事故而开启的政策窗口机会成功转变核心决策者的决策观念，使得政策共同体的政策取向注入决策高层之中，实现政策共同体与核心决策者在政策取向上的有效链接，通过核心决策者的权威迅速实现三大源流汇合。
　　本案例再一次佐证了“政治领袖作为决策系统的核心，他们常常扮演政策议程主要决定者的角色，其政策建议几乎可以自动地被提上政府议程。”[29]这一特点在中国的公共政策过程表现尤甚。
　　假如更深入地探究可以发现，核心决策者举动的背后具有深刻的行动逻辑，那就是政策企业家在政策窗口开启时抓住机会施展各种软化活动，促使核心决策者对问题的感知和决策观念的转变，再借助核心决策者的权威加快三大源流的汇合。倘若缺少政策企业家的推动与软化活动，核心决策者对问题的感知和政治紧迫性很可能就会大大降低，三大源流之间很可能不会建立起关联并出现迅速汇合，校车安全也难以直接上升到决策议程，而甘肃正宁校车事故也很可能只是众多校车惨剧事件中的一件罢了。正如金登教授说的：“好的思想会因为缺乏倡导者而不能发挥作用，问题会由于没有解决办法而得不到解决，政治事件也会因为缺乏有创造力的高明建议而得不到利用。”[24]230
　　4结语与讨论
　　综合上述分析，校车安全政策议程是按照多源流模型的基本轨迹发展的，是甘肃正宁校车事故引发政策窗口开启之时政策企业家们推动问题、政策和政治三大源流汇合的结果。其中社会背景因素（三大源流变化）、偶然性因素（甘肃正宁校车事故引起的政策窗口打开）、行动者因素（政策企业家的软化行动）对政策议程设置的影响在该案例中均得到验证，与多源流模型的内在逻辑具有一致性。这也说明了多源流模型在中国的政策过程具备适用性，也佐证了金登教授的观点，“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果”[24]225.同时，本研究表明校车安全政策议程并非像触发机制模型说的那样，议程的设置纯粹归结于焦点事件的即时性作用；也不像议程设置理论说的那样遵循从媒体议程到公众议程再到政府议程的顺序，因为与校车安全相关的政策建议在议程建立之前已经产生，也并非最先产生于媒体之中，尽管网络媒体在问题建构中发挥了很大作用，若用该理论解释本案例会存在明显的逻辑矛盾；更不像垃圾桶模型那样过分迷信偶然性。相比之下，多源流模型在校车安全政策议程这一案例中更具解释力。
　　同时，它也为以往的校车事故没能进入决策者的视野甚至是决策议程提供了一种解释。在甘肃正宁校车事故发生前，问题源流和政策源流虽得到一定的发展，但当时的政治源流并没有发生显著变化，更何况之前的任何一起校车事故都没有像甘肃正宁校车事故一样能够引发政治源流的变化和政策窗口的打开，即使政策企业家采取过相关的软化行动，依然没有实现源流的汇合并推动校车安全问题进入政策议程。这样看来，三大源流和政策窗口与政策企业家软化行动的成功与否还具备相关性，当源流发展成熟和政策窗口打开之时，政策企业家软化行动取得成功的机会会加大，政策议程甚至决策议程设置的概率才会增加。反观甘肃正宁校车事故发生后，问题、政策与政治三大源流相比之前发展得更为成熟，而且政策企业家在甘肃正宁校车事故这一问题之窗开启时采取“从政府外向政府内跨越式渗透”的软化路径，促使核心决策者对问题的感知和决策观念的转变，实现了政策企业家与核心决策者在校车安全政策取向上的有效链接。核心决策者的权威又加快了原来几乎平行流动的三大源流的汇合，决策议程得以设立。其中，政策企业家采取对核心决策者的“跨越式”渗透行动策略大大加快了三流汇合速度。可见，本案例的发展与多源流模型的理论分析是一致的。这样，可以通过前后比较的方式总结出影响校车安全政策议程设置的变量（见表5），校车安全政策议程是以下五个变量共同作用的结果。
　　尽管中国与西方国家在政治体制上存在很多差异，但多源流模型在中国同样具备适用性，因为一种政体或一个国家中不可能只有一种议程设置模式，每一种政体下的议程设置方式都是多样化的[30]，与王绍光所讲的“议程设置模式并存”[7]如出一辙，同时它还表明中国民主化进程处于不断进步当中，议程设置过程表现出开放性。但笔者之义并非说政治体制对政策议程设置就毫无影响，作为舶来品的多源流模型同样无法回避中国情境与本土化问题。
　　（1）源流的独立性问题。金登教授认为问题、政策与政治三大源流在汇合前是相互独立的。笔者认可金登教授所说的源流具备自身结构性的观点，但在中国的政治体制之下，源流的独立性大为减弱，一方面可从源流的缘起发现，政治源流的发展变化（包括国民情绪变化和管理权限调整）均与校车安全的问题源流发展息息相关，校车安全问题的恶劣性让政府部门尤其是核心决策者感受到政治紧迫性，也促成了管理权限的调整。同时，这也凸显三大源流呈现出一定的先后顺序，与西方国家存在一定差异性。另一方面，政策企业家身份具备双重性，部分政策企业家既是学者或汽车企业代表甚至其他的同时，他们还是“两会代表”，拥有提交议案的权力，他们能够同时活跃于政策源流和政治源流之中，其在不同源流中的活动很大程度上起到了协调和整合作用，源流之间的边界变得模糊。源流之间表现出一定的相关性也削弱了不同源流的独立性。
　　因此，多源流模型在我国并非像西方国家那样保持足够的独立性（当然，这一点在西方国家也有学者提出质疑，如Paul Sabatier ，但国内少有学者对源流的独立性开展过深入研究），这也是多源流模型在中国的情境化表现。
　　（2）我国政治体制下部分政策企业家身份的双重性，使得政策企业家能够近距离接触政策制定系统，有助于政策倡导活动的开展，他们能够同时活跃于三大源流之中，这可以说是与西方国家的政策企业家有着质的区别。这种政治制度安排有助于政策企业家从政府中打开政策议程的“政治窗口”，为政策企业家的活动提供了一个制度性的机会。尽管这一具有中国特色的制度性因素在本案例中没有产生关键性影响，但并不能否认这一“中国特色”因素的可能性影响，因为政策企业家最早就是利用这一机会进行软化活动的。这为以后多源流模型的本土化研究提供了一个可供考察的视角，这可以是多源流模型的本土应用与后续研究需要注意的地方，也是国内目前研究所忽视的地方。
　　从本案例的整体过程来看，议程设置无疑需要具备多源流模型所说的条件，“在更多的时刻，三流汇合是不完整的：解决之道与问题汇合，但缺少合适的政治气候；政治流与政策流汇合，但缺少解决紧要问题的感受；政治流和问题流都要求采取适当的行动，但缺少值得倡导的可行方案。只有三流汇合，才能极大地改善机会，以将某一主题牢牢固定在决策议程上。”[31]多源流模型为我们提供了一把打开校车安全管理政策议程“黑匣子”的钥匙，公共政策的科学化和民主化必然要求将目光向前延伸至政策议程阶段。多源流模型不仅适用于我国的政策过程研究，而且从本案例的分析看，我国的政策议程设置中主要存在以下几方面的障碍性因素。
　　第一，制度性利益表达通道的不足使得利益相关者只能更多地诉诸于网络媒体等非制度性利益表达渠道，使得公共利益表达与政策议程设置的不确定性和风险性增强。因为网络等媒体追求新闻时效性的天性容易导致“今日焦点”变为“明日黄花”。
　　从长远看，非制度性利益表达渠道具有不确定性、不稳定性，本案例的政策议程设置过度依赖政策企业家的行动策略和核心决策者对问题的感知，而非依靠制度性公共利益表达渠道。这意味着政策企业家或相关利益者的利益表达需要面临更多的成本、更高的风险和更大的难度。为确保公共利益的表达和政策制定的及时性，制度性渠道应该成为常规性的方式。即便政策企业家“跨越式渗透方式”的行动策略在本案例和其他一些政策领域取得过成功，一个民主化程度较高的国家，公众不仅可以利用非制度性渠道进行利益表达和政治参与，更拥有稳定和常规的制度性利益表达通道。
　　第二，政府部门对社会焦点事件或危机事件的处理能力和水平对政策议程的启动有直接影响。社会焦点事件或者是危机事件往往对社会产生较大的负面影响甚至是破坏力。如果政府只是将社会焦点事件或危机事件进行简单处理，而不深入挖掘背后的政策性根源，那么类似的事件往往会反复发生，造成更恶劣的影响。那么，政策窗口打开的难度与该焦点事件相关的政策议程设置的难度都将随之加大。如果非待到问题十分严重而不得不制定或调整政策的话，那么付出的代价和成本很可能是非常巨大的。政府主动介入社会焦点事件并采取有效措施，不仅可以及时化解问题，还能够增加政策制定的前瞻性和预见性，增加政策窗口打开的概率。
　　第三，模糊的管理权限划分对议程建立具有阻碍作用。当某一社会问题发展为社会公共问题时，公共政策的介入会成为情理之中。但这个事务到底是哪一政府部门的职责？职责的不清晰往往容易导致不同政府部门之间的责任推诿，那么公共事务所引起的政策议程究竟由哪一政府部门建立就会成为一个突出问题。从本案例来看，校车管理权限原来没有得到合理划分，各部门对该事务的相互“踢球”就会在所难免，从而导致校车安全管理政策议程设置的阻力加大，降低了政策议程设置的效率。
　　这时就需要上级领导或政府部门适当加以干预，要么对管理权限加以合理划分，要么直接指定由哪一部门对涉及的政策问题进行处理。可见，合理清晰的管理权限是政策议程顺利设置的重要前提。
　　《校车安全条例（草案）》的多源流模型分析所透视出的问题和障碍性因素，大大地降低了政策议程设置和政策制定的效率。而且，这些因素并非校车安全政策领域所独有，在其他政策领域当中也同样存在。要实现公共政策的科学化与民主化的双重目标，就需要突破以上障碍，从政策过程的最前端即政策议程阶段开始进行社会价值的权威性分配。
　　可从以下几方面加以努力。
　　第一，创建有效的制度性利益表达通道。目前过分依赖核心决策者的推动作用在我国政策领域中较为盛行，大众制度性参与往往容易沦为象征性符号。在我国的政治体制下，一方面可以通过提高“两会”代表的代表性和广泛性，使其成为社会公众的利益表达者。另一方面可以通过加强政策制定的公开化和透明化，让更多人能够参与到政策议程甚至是决策议程的讨论中来。
　　第二，积极关注媒体舆情，扩大问题来源。网络化背景之下，网络已经成为社会公众民意表达的重要渠道和问题建构的关键场域。运用政府网络新闻发言人、政府微博等电子政务手段密切关注网络舆情及相应的问题、政策和政治源流发展，及时、全面地掌握多方信息。政府不能再单纯被动地接受重大事故或焦点事件的负面影响，而应该积极关注和挖掘社会焦点事件或重大事故背后所隐含的政策性根源，实现政策制定的科学化和前瞻性。
　　第三，科学合理划分政府部门之间的管理权限，努力实现职责清晰、权责统一，避免部门之间的责任推诿。本研究再一次证明职责清晰和管理权限合理划分的重要性。这恰恰是我国公共政策过程中长期没能得到很好解决的问题。应该按照现代科学管理原则，对不同政府部门之间的管理权限进行科学、合理划分，在行使权力的同时必须承担相应责任。
　　以上关于政策议程设置的障碍性因素虽然是从校车安全这一案例中总结出来的，但其他政策领域也存在相似甚至相同的情况。故以上的政策建议对其他领域的政策制定和议程设置的优化而言也具备一定的借鉴意义，这也是本研究对政策制定者和领导者的启迪和意义所在。要实现议程安排和政策制定的高效，必然要极力避免和克服以上的障碍性因素。
　　多源流模型为《校车安全条例（草案）》的政策议程提供了一种解释视角。这对于多源流模型在中国的本土化具有重要意义，诚然，本研究还只是一项初步的探索，关于多源流模型的更多检验和本土化问题，还需要大量的和更进一步的研究与探索，这也是今后的努力方向。
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本文收入文库时间为2012年12月。
文章来源：原载《公共管理学报》2012年第3期
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