东营市中级人民法院
黄河口司法
田野的呼唤（一）――关于东营市农村问题的司法调查东营市中级人民法院专题调研课题组&&发布时间： 14:23:39　　序&nbsp&nbsp言　　在中国社会主义革命和建设进程中，党和国家历来高度重视农民、农村、农业问题，并将“三农”问题作为重大历史责任贯穿于各项工作之中。日中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。同年12月31日《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》作为连续四年的中央一号文件之一下发&nbsp，从8个方面所涉及到的32个具体问题中阐述了关于建设社会主义新农村的要求和意见。日第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》把“建设社会主义新农村”作为纲要的专门一篇作出规划。建设社会主义新农村在中国社会发展中并非是一个新的概念，据现有的文献显示在上世纪五十年代中期，党中央和国务院就提出过建设社会主义新农村，即使在改革开放这二十多年的时间里，党和国家的很多重要文件里也多次提出过建设社会主义新农村，但这一次将建设社会主义新农村置于党和国家“重中之重”的位置，其有别于原有的背景和需要解决的问题以及面临的重大历史任务，恰如人民日报社论所言，“是党中央按照科学发展观作出的重大战略部署，是总揽全局、着眼长远、与时俱进的历史性选择，事关我国改革开放和现代化建设的大局，抓住了农村全面小康建设的根本。这是亿万农民的福音，是田野大地的希望，我国农业农村发展迎来了千载难逢的历史机遇。”这是吹响田野大决战的号角，而且是全民参与的大决战。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出：建设社会主义新农村是全社会的事业，需要动员各方面力量广泛参与。要动员全社会力量关心、支持和参与社会主义新农村建设。各行各业都要关心支持新农村建设，为新农村建设作出贡献。充分发挥城市带动农村发展的作用，加大城市经济对农村的辐射，加大城市人才、智力资源对农村的支持，加大城市科技、教育、医疗等方面对农民的服务。要形成全社会参与新农村建设的激励机制，鼓励各种社会力量投身社会主义新农村建设，引导党政机关、人民团体、企事业单位和社会知名人士、志愿者对乡村进行结对帮扶，加强舆论宣传，努力营造全社会关心、支持、参与建设社会主义新农村的浓厚氛围。　　按照中央精神，全国各级党委、人大、政府相继结合实际出台了关于建设社会主义新农村的建议、规划、实施意见，各级有关部门也按照自身的职能提出了服务社会主义新农村建设的措施。资料显示，全国各级、各部门相关落实意见和措施具有极大的普遍性。　　人民法院作为国家的审判机关在社会主义新农村建设中具有不可替代的作用。日，最高人民法院出台了《关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》，该意见从五个方面提出了人民法院为新农村建设提供司法保障的25个意见要求，指出了当前和今后一个时期人民法院的工作重点。之前，在同年的4月3日，山东省高级人民法院制定下发了《关于为建设社会主义新农村服务的意见》，提出找准服务方向，构建和谐乡村的总体思路。近年来，全市两级法院针对“三农”问题，尤其是涉农案件的处理方面做了大量卓有成效的工作，得到了党委、政府的肯定，得到了广大农民的认同。十六届五中全会以来，我院按照中央、省、市委关于建设社会主义新农村的精神以及上级法院提出的各项措施和要求，结合东营实际和自身工作职能，围绕如何服务新农村建设，如何为社会主义新农村建设制定了实施意见，从较为宏观和长远的角度提出了服务发展方向。之后，在具体落实过程中，深切的感到要真正把各项措施贯彻好、落实好任重而道远。去年以来，中院党组经过进一步研究，提出了今年要围绕社会主义新农村建设开展一次大型调研活动，并连续两次在党组会议上进行了研究讨论，确定了调研意见。　　按照党组的要求，我院成立了由8人组成的专题调研课题组，由王少南院长为组长，徐飞副院长为副组长，同时，在前期工作的基础上，制定了详细具体的实施方案。这次调研活动呈现出以下几个特点：　　（一）涉及面广。东营市辖5个县区，其中乡镇36个，街道办事处7个，共有村民委员会1781个。这次调研涉及村庄180个，占全市村庄数的十分之一强，同时，为了调研的客观性，全市各县区的42个乡镇、办事处所辖村庄均有涉及&nbsp，并对城中村、城边村，人口最多、人口最少的村庄以及人均收入最多、人均收入最少的村庄作为必调村庄，以保证这次调研的结果具有全市范围内的普遍意义。　　（二）规模宏大。本次调研的形式主要包括问卷调查、谈话走访、召开座谈会、案件统计、个案分析、情况沟通、资料收集等各个方面，如果仅凭课题组成员难以完成。为此，课题组在中院领导的支持下，发动各方面的力量参与到这次调研活动中来，初步统计仅问卷调查这一项工作，走入农村发放、收回并统计问卷数据的就达200余人，有的基层法院在集中调查中几乎全员参与。这次调查向9208名村民发放了问卷，收回问卷8848份，同时与100余名农民进行了面对面调查&nbsp，与45名乡镇领导进行了个别交流。可以讲这次调研活动是中级法院成立以来规模最大的一次专题调研活动。　　（三）内容丰富。本次调研的视角不仅仅局限于如何通过司法手段解决涉农纠纷问题，我们在这一方面走得更远，而是突破了原来法院调研问题的局限，把很大一部分内容设置在当前农民的生存状况、农村的变化状况以及农业发展状况，可以说包括了农村政治、经济、文化与其发展的多个方面，调查的对象也不仅仅限于农民这一主体，而且包括了乡镇领导、有关职能部门的人员以及司法人员等等。在整个问卷问题中，我们每份问卷设计了105个相关问题，多次召开由乡镇领导参加的座谈会，先后有41名乡镇参加了座谈，调取了58份与农村发展相关的市、县区、乡镇（街道办事处）以及村庄书面资料，使这次调查涵盖的内容极其丰富，具有极大的包容性。　　（四）组织严密。在这次调研过程中，中级法院领导对此非常重视，每个环节都及时予以指导。在充分酝酿的基础上，确定实施方案，并召开了专题动员大会进行部署。承担问卷调查任务的各基层法院对这一活动积极参与，由院长与当地县委、县政府进行汇报沟通，有的县区法院院长亲自参与调研，各县区委均指派专人负责协调各乡镇、街道办事处做好配合实地考察，使调查工作得以顺利进行。为了保障统计资料和数据的准确性，各县区法院分管院长均严格把关，认真复核。对于这次调查过程中所形成的所有问卷、资料、统计表等原件均报送至中级法院存档。在集中调查过程中，课题组充分发挥督导作用，及时向领导和各县区法院通报进展情况，共发情况通报9期，使这次调查得以及时完成。　　本调研报告包括本序、附录共分独立的十一部分，其中序言系报告概述，附录主要有问卷调查内容、面谈笔录、收集到的主要资料等等。其余八个部分属于调研分论，其中第一篇主要介绍调查范围即东营市涉及“三农”的基本状况、发展状况以及今后一段时期可能的变化，这为问题的分析打下了基础背景。第二篇主要分析论述农村土地情况及其问题；第三篇主要针对农村婚姻家庭进行分析研究。第四篇主要针对农村文化发展所进行的考察，尤其是诉讼文化的分析研究。第五篇着重从初级社会群体理论为着眼点，考察农村社会秩序和治安等。第六篇着重于基层组织方面的调查研究。第七篇主要针对农村生产和经济发展方面进行调查。第八篇主要是就农村发展问题提出课题组的一些建议以及人民法院的服务方向。我们认为以上九部分作为一个整体，能够较为全面反映出当前或今后一个时期“三农”问题的概貌。　　农村问题是一个宏大的课题，作为司法机关来讲对此进行研究，主要的目的在于如何根据农村的实际情况采取相应的司法策略，以更加有力的保障推动社会主义新农村建设。但是我们感到要真正做到这一点，仅仅局限于所处理的案件本身是无法更为深入、具体地处理案件的，本身的职能作用也难以充分发挥，所以本次调研突破了以往研究的桎梏，不但研究纠纷成诉的情况（这仅仅是形成纠纷的外在表象），而且深刻分析纠纷之因，同时也要研究纠纷的预防问题。为了实现调研初衷，我们在整个调研过程中注意把握以下几点：一是着重于以当前农村发展中存在的问题为中心而不是以概念体系为中心进行调研，从出发点讲，强调功能主义的方法。二是既注意借鉴既成理论，尤其是近一个时期以来法律社会学的研究成果，又关注“三农”问题激烈进程中的现实，坚持理论与实践的结合，坚持在现实中验证理论，而不是由理论削足试履。三是注意把本次调研的情况和外地研究成果进行比较研究，防止调研中出现失真问题，特别是注意被调查对象的心理问题。四是注意从历史发展逻辑看待与现实的因果关联，不先入为主，注重以数字说话，对于出现的异常现象，甚至与当前发展不融洽的问题也要逐一提出，可以作为问题而不是结论进行研究。五是注意把宏观的研究与本次调查的特殊性结合起来，不以偏概全，但也注重发现具有规律性的问题，力图通过恰当的方法保证调研结果的客观性和实用化。六是群策群力，在对同一组数据的分析认识中，多征求各方意见，不限于执笔人或者课题组的视野，尽可能避免失之偏颇问题的发生。七是尽可能原始性展现调研资料，尽量把课题组观点的得出依据置于明显之处。　　对于此报告的撰写，课题组在取得调查一手资料的基础上，认真研究分析了所搜集的各类材料，多次碰头进行集体讨论，仅资料分类、统计、查阅等就用时2个月的时间，在观点基本形成并初步确定每一篇章的结构后，开始着手起草报告。王少南院长、徐飞副院长在整个调研以及报告的撰写中，及时给予指导，在完成报告初稿后，王少南院长又逐一审阅并亲自修订，最后成此报告。　　第一篇&nbsp&nbsp心系“三农”　　【提要】马克思主义的基本观点告诉我们，事物具有普遍联系性，看待任何问题不能局限于问题本身，而必须将之置于一个大的环境或者系统内对待，否则就会产生对问题的片面理解。本篇内容主要介绍东营市农民、农村和农业的基本状况，当地党委、政府惠及农民的主要措施以及对待社会主义新农村建设的规划情况等，目的在于使我们能够更为客观全面地分析相关问题。如果缺乏本篇内容，我们对相关问题的原因分析可能就走向主观主义。　　第一章&nbsp&nbsp“三农”基本情况　　■东营市辖5个县区，43个乡镇、街道办事处，84个居民委员会，1781个村民委员会，从本次调查情况来看，各个村“两委”都是健全的（本次调查因系我院组织，需要各级的配合，对于“两委”不够健全的村庄，难以完成问卷调研任务。但是从我们审理涉诉案件的情况来看，全市有的村“两委”的组织并不健全，存在村事无人管的情况，有的虽然在形式上比较健全，但是形同虚设）。总人口数180万人左右，人口密度246人/平方公里，是山东省人口密度最少的地级市，比全省人口密度589人/平方公里低了50％左右。总人口中农业人口数103万，占全市人口的57％，这远低于全国农业人口比例的70％左右，农业人口比例在山东省大概在70％。其中东营市所辖的东营区、河口区其农业人口所占比例分别为21％和29％，非农业人口远多于农业人口。官方资料统计，在农业人口中，整半劳动力的比率大概在73％左右，每年外出打工的大概不足10％。　　■全市土地总面积792326公顷，其中农用地374289公顷，即5614335亩，占47.2%（含耕地218805公顷,占土地总面积的27.6%；园地8259公顷，占1.0％；林地23886公顷，占3.0%；牧草地26042公顷，占3.3%；其他农用地97298公顷，占12.3％）【见图1－1－1】。　　全市农民可用于农业生产的土地为276991公顷（总农用地减其他农用地），即4154865亩，人均农业生产用地4亩/人左右。从本次调研情况看，实际由农民耕种的土地状况是人均不足1亩的1479人（户）&nbsp，占17.8%；1－2亩的4064人（户），占48.9%；2－3亩的1448人（户），占17.4%；3－5亩的951人（户），占11.4%；5－10亩的194人（户），占2.3%；10亩以上的84人（户），占1.0%；没有土地的99人（户），占1.2%。【见图1－1－2】　　农民人均实际可耕地集中在1－2亩之间，其小于人均可耕地，其中原因可能在于：一是东营市可耕作的农用地并非全部掌握在村民委员会或者农民手中，其中国营农场、济南军区生产基地以及胜利油田占用的农用地其自己经营；二是有部分农用土地集中对外承包了；三是有些农用地虽统计为可耕地，但并未实际耕种。　　■从东营市政府工作报告中看，2006年全市农民人均纯收入5157元，比2005年增长了12％。2005年东营市统计年鉴中通过对500农户，1753人的分组调查，其人均纯收入为4602.74元，其中纯收入在6000元以上的所占比例最大，为118户357人，其次为元的，为48户189人。这次调查中显示，平均收入在1000元以下的为1169人（户），占13.3%；元的为3176人（户），占36.2%；元的为2707人（户），占30.9%；元的为1220人（户），占13.9%；8000元以上的为501人（户），占5.7%。【见图1－1－3】　　本次调查的结果表明人均收入集中在元的范围内。对于农民的收入问题，我们在这次调查中比较关注的其现金收入来源，调查结果显示，在所调查的人员（户）中，有4999人（户）的现金主要来源于农产品销售，占56.2%；1537人（户）主要来源于做生意，占17.7%；480人（户）主要来源于社会救助，占5.4%；973人（户）主要来源于外出打工，占10.9%；906人主要（户）主要来源于其他收入，占10.2%。【见图1－1－4】　　这一调查结果表明，当前农民收入主要还是来源于农产品的生产销售，这是绝大部分人的生活所依，但是也出现了收入多元化的趋势，外出打工、做生意以及其他收入方式也正成为农民的收入来源之一。另外需要指出的是，农民的纯收入不仅仅包括现金收入，资料显示，其中还包含实物收入，比如，2005年东营市农民纯收入为4602.74元，其中现金收入为3973.37元，实物收入为629.37元。从生活来源来看，5459人（户）以种地为主要生活来源，占58.5%；1505人（户）选择了做买卖，占16.1%；1214人（户）选择了外出打工，占13.0%；1150人（户）选择了养殖或者其他，占12.3%。【见图1－1－5】　　因该项调查可以选择2项内容，所以其与现金收入主要来源存在出入，但有一点是明确的，现在大多数农民还是以土地作为生活的主要来源，同时做一些生意或者外出打工。　　■从受教育程度来看，通过对农村劳动力文化程度的统计，官方调查数据为：不识字或者识字很少的占8.0%，小学程度的占26.1%，初中程度的占53.8％，高中程度的占8.7%，中专和大专及以上的占3.4%。在本次调查中，填写问卷的人没上过学或者基本没上过学1047人，占11.8%,小学的2084人，占23.6%，初中的3965人，占44.9%，高中的1539人，占17.4%，高中以上的252人，占2.8%。【见图1－1－6】　　以上资料显示，在农村人口中，小学、初中文化程度的人占有绝大多数，其中初中文化程度的在一半左右。　　■从生产力状况来看，全市农用拖拉机机引田间作业机械拥有量为109069台，其中大中型拖拉机机引田间作业机械7530台，占6.9%，小型拖拉机机引田间作业机械101539台，占93.1%。农业机械化项目水平为，机耕地面积147290公顷，占全市耕地218805公顷的67.3％；机耕作业面积182010公顷，占总耕地的83.2%；机播面积180990公顷，占82.7%；机收面积86930公顷，占39.7％；机械植保面积95060公顷，占43.4%。【见图1－1－7】　　由此可见全市在农业机械化程度尤其是机耕作业方面比较高，但在机收方面主要还依靠人力完成。　　第二章&nbsp&nbsp执政为民　　“三农”问题心系各级党委政府，各级党委政府以及相关部门按照执政为民的要求，结合各自实际，扎扎实实地开展各项工作。如前所述，东营市委、市政府历来高度重视“三农”工作，在这一方面做了大量卓有成效的工作，积极探索统筹城乡发展的四个机制：即倾斜“三农”的领导机制，坚持做到“三个倾斜”（从领导力量上、工作队伍上、经费投入上向“三农”倾斜），“四个优先”（安排财政预算优先考虑“三农”投入需要;规划实施重点项目和工程优先考虑农业和农村;兴办社会事业优先考虑农村群众要求;社会保障体系建设优先考虑困难群众）；统筹发展的推进机制，着力谋划“三农”发展，着力增加农民收入，着力推进农村社会事业，着力加快农村建设步伐，着力建设农村保障救助体系；全社会参与的投入机制，坚持“各方配套联动、共同支持三农”，坚持调整支出结构,集中财力投向“三农”，坚持“多办雪中送炭的事、少花锦上添花的钱”；&nbsp激发活力的自我发展机制，强化产业化经营的组织机制，村企合一的经营管理机制，村级党政交叉任职的行政管理机制。这些措施的落实，取得了令人瞩目的成就。为了全面反映全市“三农”工作的开展情况，调研组在查阅相关文献并请教于东营市委研究室的基础上，以“十五”期间涉及“三农”工作的开展为基数，简要回顾整个发展脉络，以认清农民生产、生活景象。　　（一）农业和农村经济全面发展，产业化、标准化水平不断提高，60%多的农户进入产业链经营；畜牧、水产、蔬菜、冬枣、棉花等优势产业快速发展，一批区域化布局、规模化生产的农产品产业区正在形成；五年开发荒碱地46万亩，开发整理土地50万亩，实施农业综合开发66万亩，农业综合生产能力明显提高。　　（二）统筹城乡发展取得明显成效，农村生产生活条件得到很大改善。“十五”期间市财政支持基层和“三农”的资金达19亿元，相当于建市以来前17年总和的3.8倍。扶持农业龙头企业发展，“十五”期间市财政拿出9000万元扶持项目97个。加强农村基础设施建设，投资6.3亿元，在全国率先完成了大中型灌区节水改造，全市395公里干渠全部实现了高标准衬砌，所有农田基本达到了水浇条件；投资4.5亿元，治理骨干河道520多公里；投资2.9亿元，新建水源工程306个，铺设供水管线2850公里，实现了村村通自来水，在此基础上又投资9081万元，实施城乡供水一体化工程，已使42万多农民用上了符合国家卫生标准的自来水；投资11.5亿元，建设改造农村公路3635公里，实现了村村通柏油路、通客车，解决了农民出行难的问题；投资1.2亿元建设改造5处渔港，促进了渔业发展，为渔民提供了安全保障；大力推行“一池三改”，投资2200万元，使2.4万农户用上了安全洁净的沼气。投资6000多万元，对乡镇首集市场全部进行了改造；投资7016万元，实施了超市进乡镇、放心店进村、检验检测进市场、“12315”进农村和建设药品配送网、食品药品安全监管网“四进两网”工程。加快农村教育发展，“十五”期间市财政投入农村教育的资金达4.3亿元，全市农村中小学已全部消灭了危房，全部达到省级规范化二类建设标准，并实现了微机联网校校通。改善农村卫生条件，投资2496万元对乡镇卫生院全部改造了一遍，并为每个乡镇卫生院配备了高标准救护车，建设了规范化产科和预防接种门诊；投资729万元，建设了200个农村社区卫生服务站；市财政拿出780万元，对乡镇卫生院进行了经费补贴。扎实开展小康文明村建设，已建成小康文明村178个。建设了一批乡镇文化中心和村文化大院，实现了村村通有线电视，丰富了群众的精神文化生活。加强村庄改造，投资450万元编制完成了900个村庄规划，实施了农村绿化工程，改善了村容村貌。深入开展千村万户农民培训，近两年投资712万元培训农民38.7万人。大力减轻农民负担，全部免征农业税，免除农村学校义务教育阶段在校生学杂费、课本费和作业本费，免收城乡集贸市场管理费；取消了“两工”，停征了乡村公益事业金，使全市百万农民彻底摆脱了延续几千年的“皇粮国税”，并对种粮农民、良种、农机具购置实行了补贴。我市统筹城乡发展的做法得到了上级的充分肯定，省里连续两年在我市召开“三农”工作现场会，中央领导批示要求认真总结我市经验，在全国推广。　　（三）“十五”期间，构建起以“五保五救助”（“五保”，一是最低生活保障；二是医疗保险；三是五保老人集中供养；四是养老保险；五是失业保险。“五救助”，即贫困学生救助、残疾人救助、自然灾害救助、老人救助和住房特困户救助。）为主要内容的保障救助体系。农村养老保险适龄参保率达到52%。农村低保实现了应保尽保。建起了覆盖全市城镇职工、农民、城镇居民的三张医疗保险网，并每年拿出420万元建立了农民大病救助制度，较好地解决了群众看不起病和因病致贫、因病返贫的问题。农村五保对象实现了集中供养，供养标准每人每年2500元以上，并全部由各级财政承担，同时市财政每年给每位五保对象发放400元的“零用钱”。实施老年人救助，为75岁以上农村老年人每人每年发放生活救助金360元。　　（四）“十五”期间，农民收入较快增长，生活质量和水平大幅度提高。农民人均纯收入由2784元增加到4602.7元，年均增长10.6%；农村居民人均居住面积由25.2平方米提高到27.9平方米。农村每百户居民拥有电话151.6部、电视机92.8台、摩托车71.2辆；2006年末农民每百户拥有家庭汽车4辆、摩托车74辆、影碟机51台、移动电话68部、彩电95台、电冰箱31台、洗衣机54台。【见图1－2－1】　　第三章&nbsp&nbsp为了百万农民的福祉　　做好“三农”工作是建设小康社会、构建和谐社会不可回避的问题，任重而道远。这次调研中我们充分地看到了成绩在农村开花结果，但也深切地体会到诸如城乡差距特别是收入差距仍然较大，农村经济体制不活，农民素质不高，农业基础薄弱的问题仍很突出；农业产业化水平不高，农业服务体系不健全，农村面貌依然落后，农业生产成本在提高，保障体系不够健全等多个方面地问题仍不同程度地存在。对此，决策者也清醒地认识到面临的艰巨任务。《东营市国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》中将建设社会主义新农村作为三大战略任务之一，提出十一五期间，农民人均纯收入力争超过8000元，年均增长11%以上，同时指出在在完成“十一五”规划目标的基础上，再经过十年的努力，到2020年，农民人均纯收入2万元左右。这是党委、政府对100余万农民的郑重承诺。从规划纲要中提出的关于社会主义新农村的建设来看，主要的措施和发展方向基本明确，这为我们提高工作的前瞻性打下了较好的基础。　　(一)以壮大县域经济为重点，以改善农村生产生活条件、提高农村公共服务水平为出发点，大力实施社会主义新农村建设工程。&nbsp&nbsp发展壮大县域经济。继续实施促强扶弱政策，加快形成优势互补、协调联动、相互促进、竞相发展的县域经济发展格局，推进城乡一体化进程。坚持分类指导，突出特色，合理确定城镇功能定位，重点完善经济园区、商贸园区、居住小区等功能区，引导企业向城镇园区集中、住宅向居住小区集中、人口向城镇集中。强化特色产业支撑，围绕为农业和农村服务，重点发展农产品加工业、农村服务业和劳动密集型产业。发挥区位和资源优势，因地制宜地发展一批城市辐射型、商品集散型、资源加工型、主导企业带动型等特色城镇，增强县域发展活力。力争到2010年四个县(区)城人口规模达到10万人左右，重点镇人口规模达到3万人左右，2个县区跨入全国百强行列。　　(二)大力发展农村基础设施和公共事业。强化政府对农村的公共服务，建立以工补农、以城带乡的长效机制。实行城乡基础设施统一规划、统一布局，积极推进道路、通信、供排水等城市基础设施向农村延伸，教育、医疗卫生、文化娱乐、广播电视、邮政等城市社会事业向农村覆盖。重点加大对农村道路、信息、教育、医疗卫生、文化体育、供水、电网等设施的投入，提高市域基础设施网络化程度和综合效益。力争到2010年，农村全部喝上洁净的自来水，村庄之间实现三级公路连接，乡镇建有汽车站，村村设有停车点，教育、卫生基本达到城乡均衡发展，80%的村通上宽带网并接入城域网。　　(三)着力改善农村面貌。一是推进村庄建设城镇化。加快编制和实施新农村建设规划，提高村镇建设和管理水平。探索建立多元化的资金投入机制，推进新农村建设。落实市委、市政府《关于实施社会主义新农村建设工程的意见》，加大村庄建设改造力度，重点抓好旧村、空心村改造，积极稳妥地推进偏远村庄特别是小村合并，逐步实现农民居住生活社区化。油地联合实施农村特困户安居住房建设工程。搞好农村示范住宅建设，到2010年力争消除土坯房，基本实现砖瓦化。加快黄河展区、滩区农民脱贫致富步伐。二是搞好农村环境整治。积极在小城镇、城郊村和公路沿线村庄实施村镇环境综合整治示范工程，着重整治脏乱差现象，逐步改善村镇人居环境。实施垃圾集中堆放、统一收集、集中处置和污水统一治理等工程，基本实现农村垃圾和污水无害化处理。推进村庄绿化美化、街道硬化亮化和沼气化，建设花园式村庄，使农村全面小康与城市初步现代化同步发展。三是积极开展小康文明村创建活动。丰富农民精神文化生活，倡树健康文明、科学的生活方式，造就一代有文化、懂技术、会经营的新型农民。到2010年，全市文明乡村达到80%以上。　　(四)完善城乡统筹的政策体系。一是加大对“三农”的投入力度。坚持“多予少取放活”，整合各项财政支农资金，建立稳定的财政投入增长机制；积极运用贴息、补贴、税收等经济杠杆，引导社会资本投向农业和农村；完善信贷管理机制，鼓励金融机构加大对新农村建设的支持力度；发展农业担保机构，切实解决农村融资难问题。二是实行城乡统一的户籍制度。以促进农村人口进城就业定居为中心推进城镇化，逐步建立市内居民自由选择居住地的人口登记制度，使进城农民享有与城镇居民同等待遇。三是深化农村改革。严格落实减轻农民负担的各项政策，加强涉农收费监管，控制农资价格，保护农民生产积极性。长期稳定并不断完善土地承包经营制度，规范土地承包经营权流转方式，依法保障农民土地承包经营各项权利，促进土地的合理流转。积极推广实施村企合一发展模式，引导具备条件的村庄以股份合作等形式，大力发展集体经济，促进土地、劳动力等资源的优化配置；对吸纳劳动力较多的优势企业，鼓励其对周边欠发达村实施兼并，促进村企一体化。完善土地征收、征用程序，妥善安置失地农民。四是强化人才支持。坚持“农民培训、干部下乡、人才引进”，继续选派市县乡机关、科技干部驻村帮扶，鼓励大中专毕业生到乡村工作，为新农村建设提供人才智力支持。　　在产业结构优化方面提出了大力推进农业现代化的措施。其一，培育壮大优势产业。坚持因地制宜、突出特色，积极推进农业规模化、集约化生产，实施优势农产品推广提高工程，培育壮大棉花、蔬菜、畜牧、水产、冬枣五大优势产业，促进优势产品、优势产业向优势产区集中，形成一批特色明显的优势农产品产业区。种植业，在粮食稳产70万吨左右、确保粮食基本自给的基础上，大力发展优质棉、特色蔬菜、饲草等高值经济作物。重点布局建设70万亩优质专用粮、100万亩优质棉、60万亩特色蔬菜等三大生产基地。畜牧业，保护天然草场，坚持草畜一体化发展，搞好品种改良，突出标准化饲养小区建设。重点布局建设优质奶牛、肉鸡、生猪、肉羊、肉鸭、肉牛和牧草等七大生产基地。水产业，坚持开发与保护并重，加快浅海、滩涂等资源开发，突出发展高效生态渔业、设施渔业和名优海珍品养殖，积极发展远洋捕捞和观光渔业，搞好水产品精深加工，建成全国重要的贝类生产加工贸易基地、全省重要的无公害对虾养殖示范基地和国家级宜渔改碱示范基地。林果业，坚持经济效益和生态效益相统一，突出绿色、生态、高效，搞好速生林、冬枣、桑蚕、花卉等经济林建设，建成全省重要的冬枣、速生林生产基地。到2010年冬枣标准化生产面积达到30万亩，速生林达到75万亩。其二，推进农业产业化。按照壮大龙头、优化机制、延长链条、规模发展的思路，加大扶持力度，通过引进联合、改制改造等多种方式，培育壮大龙头企业集群。一是发展壮大农产品加工型龙头企业。鼓励龙头企业加快膨胀规模，提高管理和技术装备水平，增强农产品深加工能力。二是着力培育农产品流通型龙头企业。健全农村市场体系，重点改造提升一批农产品专业批发市场，搞好农产品流通。健全生产要素市场，促进农村生产要素合理流动和有效配置。三是扶持发展农业服务型龙头企业。按照“民办、民管、民受益”的原则，重点扶持发展一批行业协会、专业合作社等集经营、服务于一体的合作经济组织，为农户提供市场开拓、技术信息等各类服务，提高农民组织化程度和应对市场的能力。到2010年，力争销售收入过10亿元的龙头企业达到5家，过5亿元的达到13家，农副产品加工增值率达到70%以上，进入产业链经营的农户达到90%以上。其三，完善农业标准化和社会化服务体系。加快建设农业标准化生产示范基地，健全与国际接轨的农业标准和生产技术规程，完善农产品质量检验检测体系、质量认证体系，重点搞好无规定动物疫病区、无公害冬枣区和绿色蔬菜区建设，提高农产品质量和市场竞争力。强化品牌意识，加大对特色农产品保护力度。扶持农业社会化服务体系建设，加强对农业生产的指导和服务，重点完善技术推广、信息和疫病防治等服务体系，加快农业新技术、新成果的推广应用。实施“沃土工程”、“种子工程”等重大农业技术推广工程，推行科学使用化肥农药、生物防治等绿色农业生产技术，搞好耕地测土配方施肥项目。实施“超市进乡镇、放心店进村”工程，完善农业生产资料供应网络体系，争取到2007年所有乡镇全部建有连锁超市，三至五年内较大规模的村全部建有放心店。加强气象预测预警、防汛抗旱等体系建设，努力将农业灾害损失降到最低程度。其四，搞好土地综合开发。继续实施以基本农田整理、中低产田改造、撂荒地复垦、盐碱涝洼地综合治理、滩涂开发等为主要内容的农业综合开发工程，采取上农下渔、深沟条田排碱、暗管排碱等模式，合理开发利用“三荒”资源，黄河南实行集约经营，黄河北积极推进规模经营，力争到2010年全市宜农荒碱地基本得到开发利用，确保耕地总量动态平衡。同时，坚持农业开发与推进产业化经营相结合，延长产业链，促进农业增效、农民增收。　　应该说，决策者在“三农”问题上呕心沥血的努力已见成效。通过积极培育水产、畜牧、蔬菜、冬枣、棉花等优势产业,培植农业龙头企业,发展农村合作经济组织,农业产业化经营水平进一步提高。实施千村万户农民科技培训工程,培训农民15.1万人次。加强农村基础设施建设,完成了麻湾三干等干支渠改造,建设改造农村公路712公里,农村集中供水覆盖到80万农民,沼气用户达到3万户,同时完成了300人以上村庄的规划编制,加强村庄改造和环境综合整治,改善了农民的生产生活条件和农村面貌。积极实施“万村千乡”市场工程和超市进乡镇、放心店进村工程,全市所有乡镇建立了超市,317个村建立了放心店,初步构建起农村现代商品流通服务体系。积极开展小康文明村创建活动,小康文明村达到328个。农村义务教育经费保障机制基本建立，农民人均纯收入5157元,增长12%，城乡低保、农村“五保”供养标准进一步提高。这些方面的进一步发展使我们有理由相信，涉及“三农”发展规划，在新一届党委、政府的正确领导下，一定能够实现。　　【本编小结】　　本编共分三章，分别以“三农”基本情况、执政为民、为了百万农民的福祗为题，分别介绍了东营市的农村组织、人口、土地、收入、农民受教育程度、生产力发展等情况，介绍了近几年来东营市委、市政府惠及农民的主要措施和“三农”发展情况以及下一步关于“三农”问题的主要规划。主要调查数据情况及有关结论如下：　　东营市辖5个县区，43个乡镇、街道办事处，84个居民委员会，1781个村民委员会，绝大部分村庄“两委”健全。　　总人口数180万人左右，人口密度246人/平方公里，农业人口数103万，占全市人口的57％，农村人口中整半劳动力的比率大概在73％左右，每年外出打工的大概不足10％。　　全市土地总面积792326公顷，其中农用地374289公顷，即5614335亩，全市农民可用于农业生产的土地为276991公顷（总农用地减其他农用地），即4154865亩，人均农业生产用地4亩/人左右。农民人均实际可耕地集中在1－2亩之间。　　2006年全市农民人均纯收入5157元。本次调查的结果表明人均收入集中在元的范围内。现金收入主要来源：56.2%的主要来源于农产品销售，17.7%主要来源于做生意，10.9%的主要来源于外出打工，其他的来源于其他收入。　　通过本次调查，农村人口中没上过学或者基本没上过学的占11.8%,小学的占23.6%，初中的占44.9%，高中的占17.4%，高中以上的占2.8%，初中文化程度的是农村人口中的主体。　　全市在农业机械化程度尤其是机耕作业方面比较高，但在机收方面主要还依靠人力完成。　　“三农”发展：农业和农村经济全面发展，产业化、标准化水平不断提高；统筹城乡发展取得明显成效，农村生产生活条件得到很大改善；构建起以“五保五救助”为主要内容的保障救助体系，在全国走在前列；农民收入较快增长，生活质量和水平大幅度提高，农村居民人均居住面积由25.2平方米提高到27.9平方米。农村每百户居民拥有电话151.6部、电视机92.8台、摩托车71.2辆。2006年末农民每百户拥有家庭汽车4辆、摩托车74辆、影碟机51台、移动电话68部、彩电95台、电冰箱31台、洗衣机54台。　　“三农”问题规划：三大战略目标之一，十一五期间农民人均纯收入力争超过8000元，同时指出在在完成“十一五”规划目标的基础上，再经过十年的努力，到2020年，农民人均纯收入2万元左右。主要措施包括以壮大县域经济为重点，以改善农村生产生活条件、提高农村公共服务水平为出发点，大力实施社会主义新农村建设工程；大力发展农村基础设施和公共事业；着力改善农村面貌；完善城乡统筹的政策体系。大力推进农业现代化（培育壮大优势产业；推进农业产业化；完善农业标准化和社会化服务体系；搞好土地综合开发）。　　第二篇&nbsp&nbsp生存之本　　【提要】春秋时期管仲有言：地者，政之本也。反观历史，农耕社会的土地制度一直对社会政治存在着深刻影响。时至今日，通过土地上的生产经营依然是绝大多数农民的生存之本。土地问题，关乎民生，涉乎民计，维乎民意。近十几年以来，“三农”问题与中国经济和社会的发展如影随形，其中最具有全局性的便是税费问题和土地问题，资料显示，从1992年以来的10年间，曾痛彻中国农村的农民负担问题正在得以弥消，而土地问题却成为2002年以来中国农村最具紧迫感的问题。研究农村问题必须关乎农民的土地问题，对于这一问题，在2004年－2005年曾立足于农业土地承包纠纷的解决进行了较为深入的调查研究，对于这一方面的调研成果省委政法委予以转发。这一成果在实践中的转化产生了良好的效果，自2005年以来，全市受理的涉及农村土地承包的案件有了很大幅度的减少。本次对这一问题的调研更进一步深入到当前农村土地的稳定问题以及引发农村土地纠纷更为深层次的问题。　　第一章&nbsp&nbsp涉及土地方面的问卷情况　　这次涉及土地方面的问卷调查不直接关乎法律问题，而是以农民占有土地情况作为重点，土地涉诉问题我们过去已经做过调研且本次通过内部统计进一步完善了相关统计数据。现仅就问卷中的问题作一下简要叙述。　　（一）关注失地农民　　本问题：据您了解，您们村是否有无地可种的家庭吗？　　回答：A.有，但是很少（2972人，占35.9％）　　B.有，占一定比例（1790人，占21.6％）　　C.没有（3527人，占42.5％）　　关联问题：在问及“您家人均多少可耕土地”时，回答没有土地的为99人，占调查人数的1.2%。　　在以上本问题和关联问题的调查中，回答自己没有可耕土地的各个县区的统计中均有作次回答的人，对于本问题选择B项的各县区亦均存在。通过面谈，有的人之所以认为本村具有无地可种的农户，有的认为是可种之地相当少（比如不足1亩或者只有几分地）。从以上问题的回答中，我们可以看出，各县区均有农民失地问题，这个比例大概在1.2%左右，而且无地农户有一定的集中度。比如作为中心城区的东营区回答无地可种的有44人，占到了所有作出相同回答的44％。　　（二）关于土地承包合同的签订及颁证情况　　问题：您家承包的土地都和村里签合同了吗？　　回答：A.签了（6439人，占75.8％）　　B.没签（1114人，占13.1％）　　C.有的地块签了，有的地块没签（939人，占11.1％）　　关于这一问题的调查结果与我们的想法差距较远，因为在涉诉案件中，极少出现无合同而成讼的情况。我们认为在群众法律意识逐渐增强的现在，至少要有一合同，无论该合同形式、内容如何，但有13.1％承包地尚无签订合同，并且占11.1%的承包户中没有全部签订合同。该两项占到了24％强。　　问题：您家承包的土地是否颁发了《农村土地经营权证书》？　　回答：A.&nbsp颁发了（6629人，占77.6％）　　B.&nbsp没颁发（1053人，占12.3％）　　C.&nbsp有的地块颁发了，有的没颁发（854人，占10.0％）　　对于这一问题，因存在其他方式承包土地的情形，故没颁证或者无全部颁证情况还是普遍的。以上两个问题的相应回答的比率还是比较接近的，也就是说大概未签订合同、未颁证的在12％左右。　　（三）关于《农村土地经营权证书》内容的准确性问题　　问题：您家承包的土地所颁发了《农村土地经营权证书》中记载的土地，与您现在实际耕种的土地是否一致：　　回答：A.完全一致（5782人，占68.4％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspB.完全不一致（632人，占7.5％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspC.有的地块一致了，有的地块不一致（2036人，占24.1％）　　相关链接：在我们曾经的涉及土地纠纷的调查中以及处理相关诉讼纠纷过程中，发现权证与实际耕种不一致的情况，有的当事人甚至反映他们村的土地中，权证与实际耕种都不一致的。在相关案件审理中也发现，即便是权证与实际耕种地“完全一致”，但因四至表述无客观标准，也常出现纠纷。　　以上调查中显示，作为国家颁发给农民并以之作为拥有承包经营权土地凭证――《农村土地经营权证书》有的形同虚设，无法真实反映土地的实际占有经营状况，如果如调查之中有7.5％的登记完全不一致，有24.1％的登记存在不充分的情况，问题非常需要及时解决。　　（四）土地的实际经营状况　　问题：您家的耕地现在是？回答：A.自己耕种（6487人，占75.5％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspB.承包给别人耕种（973人，占10.9％）　　C.自己种了一部分，租给别人一部分（820人，占9.5％）　　D.给自己亲戚种着（317人，占3.7％）　　以上数据说明，农民“自己”的土地由自己经营中占到75.5％，系绝大多数，但也有10.9％的农户的土地全部流转了，承包给了他人耕种。另外还有9.5％对外出租了自己的部分土地，3.7％的被亲戚代耕。这也说明农村土地的流转在一定程度上是存在着，这部分农民流转的目的虽然不太一样，但是有部分农民的生存正脱离土地经营所依对他们的限制。　　（五）耕地被占用情况　　问题：您们村有没有建工厂、建砖窑等占用耕地的情况：　　回答：A.有（2246人，占26.4％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspB.没有（5224人，占61.4％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspC.不清楚（1044人，占12.2％）　　相关链接：“总理很焦急”：“温总理对耕地保护问题很焦急。”国土资源部部长孙文盛透露。在前不久召开的一次会议上，温家宝总理担忧地说：“东部都快看不到连片的土地了！”有地方官员希望中央能放宽土地政策，温总理坚决地回答，耕地保护这根红线决不动摇，否则，“后代子孙要没饭吃了”。&nbsphttp://www.czbt./default3.aspx?id=2232　　――摘自&nbsp薛凯：《四大问题冲击耕地保护&nbsp总理为后代用地着急》&nbsp　　占用耕地的问题是中央极其关注的问题，是要采用特殊手段保证不减少耕地面积的大问题。从调查的情况看，占有耕地移作他用仍然是存在的，这种存在原因有历史因素、有利益驱动因素、也有政策理解因素等。尽管有多少耕地被占有，有多少被占用的耕地办理了相关手续我们尚不得而知，但是各个县区的统计中均回答有占用耕地人数比例，如此局面也许值得我们思考并加以整治。　　（六）关于征用土地情况　　问题一：您们村有被征用土地的情况吗？　　回答：A.有（3428人，占39.4％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspB.没有（4071人，占46.8％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspC.不清楚（1203人，占13.8％）　　问题二：征用您们村的土地时办理了相关批准手续吗：　　回答：A.没有征用土地情况（3006人，占35.2％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspB.办了（3324人，占38.8％）　　C.没办（645人，占7.5％）　　D.不清楚（1587人，占18.5％）　　问题三：征用土地补偿款能及时发到村民手中吗？　　回答：A.没有征用土地情况（2999人，占36.6％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspB.能（2954人，占36.0％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspC.不能（1113人，占13.6％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspD.不清楚（1133人，占13.8％）　　以上三个相关的问题，从统计结果来看发生了形式上数字冲突，比如在回答问题一时选择B的为4000余人，但同样的问题在问题二、三的选择则在3000人左右。据了解这是在回答不同角度问题所造成的，在回答问题二、三时有的将没有征用土地的情况填入不清楚选项中，这从问题二、三的A、D选项之和也可看出。从回答有征用土地的选项看其大约3400余人。调查显示，土地征用虽然绝大部分办理了手续，但也存在没有办理而征用的情况；虽然绝大部分补偿款能及时发放，但也有近30％的不能及时发放。而恰恰是这些手续不完备的征地、补偿款不到位的情况，往往容易引发群体性上访事件。　　（七）对土地政策的态度　　问题：您认为土地承包30年不变的规定是不是合理：　　回答：A.很合理，有利于长期经营（3541人，占42.6％）　　B.不合理，不符合我村的实际（2159人，占26.0％）　　C、规定很合理，但需要对个别农户的土地进行调整（1904人，占22.9％）　　D、不管合理不合理，必须执行，因为这是上面的规定（713人，占8.6％）　　E、感到还是“三年一小调、五年一大调”好一些（708人，占8.5％）　　对于土地政策，农民的心态肯定很不一致，除非具普惠性，如取消农业税。那么我们选择这个问题作为了解农民政策心态的问题，主要是这一法律规定各地反映不一，都站在各自角度上看待。从调查结果上来看也反映了这一点。虽然回答A项的占到四成多，但选项B的有26％，并且要求对个别农户调整的亦有23％。另外，明确&nbsp“三年一小调、五年一大调”好一些的仍占到8.5％。　　另外，关于人均耕地问题在前文第一篇中业已图标说明。　　以上的调查结果可以让我们至少定性就以下几个方面作出现实的描述：农民实际生产经营的用地不多，已有个别的失地农民；在所承包的土地中没有签订合同或者没有颁发《农村土地经营权证》的尚有一定比例；在已经颁发的《农村土地经营权证》中，有一些名不副实；虽然对于承包的土地以自己直接经营为主，但也出现流转的多元化倾向；占用耕地的现象实际存在；征用土地过程中依然存在一些问题，征地补偿不到位的现象尚且存在；农民对土地法律政策还有不理解之处。　　第二章&nbsp&nbsp制度变迁与法律规制　　农民土地问题是农村工作的基本问题，是中国的基本问题，每一次的农地改变都会对中国社会带来重大影响。纵观中国农地制度发展史，我们可以看到中国共产党人在这一方面艰苦卓绝的探索，尽管其中有经验也有教训。在革命战争年代，以废除封建土地制度，实现“耕者有其田”为目标，与广大农民阶层为联盟，夺取政权，向农民分田地。建国以后进行社会主义改造这段时期，逐步由过去的土地私有到以土地私有为基础的劳动互助，直到土地归集体所有，日，中共中央《关于在农业生产合作社扩大合并和升级中有关生产资料的若干问题的处理办法的规定》正式取消了土地报酬。其中规定：在初级社转为高级社的时候，社员的土地转为合作社公有，取消土地报酬。计划经济时期，农地集体所有、共同劳动的基本制度没有变，虽然发生了一些次级制度的变化，诸如自留地问题限制、取消、恢复等。　　1979年以来，开始实施以家庭联产承包为主的集体土地多种经营方式可以称为中国历史上的有一次深刻的土地革命，是一场重构土地资源产权的变革。日，中共中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》首次明确肯定了包产到户。日，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”，进一步明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，同时还说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。1984年中央一号文件规定，土地承包期应在15年以上，生产周期长的带有开发性的项目，如果树、森林、荒山、荒地等，承包期还应更长。日，《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》（即关于“三农”问题的第四个“一号文件”）中提出了承包制要长期实行，并首次提出了生产资料可计价入股，联产承包责任制和农户家庭经营长期不变。1993年，在第一轮承包到期后。中央作出了再延长承包期30年的规定，同年，第八届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，将家庭联产承包为主的责任制写入宪法，这为农村经营体制提高了宪法依据。1997年，中央《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中，确立了将家庭承包联产为主的责任制和统分结合的双层经营体制作为我国农村经济的一项基本制度，是党的农村政策的核心内容。1998年10月，中国共产党十五届三中全会通过的《中共中央关家庭于农业和农村工作若干问题重大问题的决定》中，将家庭承包经营取代了联产承包责任制，统一提出“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。1999年，九届全国人大二次会议依次又通过了宪法修正案，明确规定了这一双层经营体制。历史告诉我们，我党在几十年的不断探索和创新中，形成了当前比较符合中国国情的一套制度体系，来之不易，这就需要我们必须深刻把握中央精神，以法律的规制坚守这一成果。　　家庭承包经营在全国范围内普遍实行后，我国法律中对土地承包制度的规定随即出现。从1983年1月中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》的出台到2003年3月《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，在历经二十余年的发展过程中，我国对农业土地承包经营中产生纠纷的解决，走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充，再到政策调整与法律调整并重直到目前主要依靠法律调整的历程。日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过后的《中华人民共和国土地管理法》以及其后的修订，结束了相当程度规制农地问题只靠政策而无法可以的局面。人民法院在审理此类案件的具体司法实践中，起初由于受到法律规定太过原则、各地执行中央政策的差异性等因素的影响，导致各地方人民法院适用法律不相一致或不协调。1999年6月，最高人民法院根据司法实践的现实需要，基于促进以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制不断完善和发展，保障农村经济体制改革不断深入，保持农业和农村经济持续稳定发展的考虑，于日制订了《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》，使人民法院对处理相关纠纷形成了初步的“统一之道”。但随着《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布实施和农村土地政策出现的新的实质性变化，如何依法妥善处理好涉及农业承包纠纷的各类案件，以积极的态度应对现实和法律提出的挑战，再一次成为人民法院司法中的一个重大课题。最高人民法院根据变化了的形势，于日由最高人民法院审判委员会第1346次会议通过了《关于审理涉及农村承包纠纷案件适用法律问题的解释》，这一解释的出台是土地承包法实施以来的实践总结，对于统一司法尺度发挥着重大作用。《中华人民共和国物权法》的颁布实施又使土地承包权纳入了基本法法律体系，这也意味着我们将在农村土地承包方面的法律探索长期发展下去。　　第三章&nbsp&nbsp土地上的诉争　　不可回避的是，因土地承包问题引发的纠纷是较为普遍存在的，其中有的是农民之间或者农民与村委会之间“不是东风压倒西风，就是西风压倒东风”，有的引发了到政府部门的上访，有的便走入了法庭，向法院讨个说法，让法律作主。　　自2003年农村土地承包法实施以来，至2006年底，我市两级法院共受理一审农村土地承包合同纠纷案件666件，审结680件（含旧存，下同）；受理二审农村土地承包合同纠纷案件140件，审结140件（其中2003年一审收179件，结179件，二审收24件，结24件；2004年一审收269件，结271件，二审收38件，结37件，2005年一审收180件；2006年收143件）。另外，以侵权、财产损害赔偿等为由，涉及土地承包的案件至少在100件以上。【见图2－3－1】　　&nbsp上述案件中，一是从诉讼主体来看，承包方作为原告提起诉讼占到绝大多数，约占土地承包合同纠纷案件的80％强。二是从诉讼请求来看，承包方起诉的请求主要是要求继续履行合同，发包方起诉的请求主要是解除合同。三是从结案方式看，有70％以上的案件是通过调解结案，但在一审中未调解结案的案件中，绝大多数案件（90％）当事人均提起了上诉。四是从发生纠纷的原因来看，因一方违约而引发的另一方要求继续履行合同或解除合同的纠纷占主要部分。此外，鉴于本地土地使用的特点，一些新类型案件也不断出现。　　从这些发生的特点看，主要有：　　（一）受理案件的周期性明显　　由于种植物生长规律的影响，此类案件成讼，绝大部分集中于秋后春初，其他时间诉诸法院的案件往往是认为自己的经营权已经实际受到侵害的当事人。另外，从总的案发规律看，涉及农业土地承包纠纷的案件，往往与村“两委”调整有关，每一次“两委”换届，有关案件的数量明显上升。　　（二）人民法院处理纠纷时间性强　　要保证春耕秋收是法院处理此类案件的基本要求。所以法院在处理此类案件的时间要求上具有特殊性，原则上应在播种季节将案件处理完毕，否则会影响农民的切身利益或造成农村的不稳定。对于因特殊原因在春播后受理的案件，特别是具有确权意义的案件，原则上应在秋收开始前作出裁判，否则也会产生当事人之间相互抢收的严重后果。　　（三）辖区内各基层法院之间受案具有不平衡性　　我市五个县区因自然条件的存在差异，而且农民对土地的依赖性不同，各基层法院之间受理相关案件数量极不平衡。广饶、利津两县传统农业发达，纠纷一直居高不下；河口区、垦利县内的土地因权属多样，每年还有部分新生土地，近年来案件不断攀升；东营区紧邻城市中心区，其所涉此类案件相对较少。如2003年以来，东营区法院仅审理农村土地承包案件7件，垦利县法院月份已受理农业土地承包案件68件，超过了2003年47件的收案数。　　（四）纠纷类型呈现出多样化　　此类纠纷的传统型态一般是村民与村委会以及同村村民之间发生冲突。具体到东营地区来讲，这类纠纷的产生形式多样。首先，从土地权属来看，既有农村农民集体所有的土地，又存在诸如国有土地交由集体使用的土地、胜利油田使用的土地、济南军区生产基地的土地、国营农场使用的土地、国营林场使用的土地、新生国有土地、过去未确权或者权属不明的土地等几种类型的土地。其次，从土地使用状况看，既有承包耕地的情况，也承包苇场、鱼塘以及“上农下渔”进行中改造的台田等。从承包者的身份看，除农民进行土地承包外，本地区还形成了外地市人员到本地承包经营的“承包潮”，如本省梁山、聊城，外省的江苏、河南、新疆等省地市的农民或其他人员到东营地区承包经营土地，本地的一些农民以及职工也有的专门通过商业承包的方式取得土地承包权，这些人员中，有的是自己耕种，有的大户主要是靠赚取承包费的差额，自己并不实际耕种，从近期受理的案件看，这种多样化的趋势非常明显。　　（五）纠纷具有相当的群体性　　此类案件中，有些案件看起来仅仅个别村民与村委或者其他承包经营者之间的问题，但其涉及的往往是整个利益群体的利益，涉及面极广，群体性因素明显，一个案件的处理往往引起一个集体经济组织甚至一个乡镇的连锁反映，处理不当非常容易激化矛盾，引发群体性上访或者其他恶性事件。如孟某与其村委会的一起土地承包纠纷案中，虽然起诉者是其个人，但背后的支持者不下20户村民，该当事人曾组织人员多次进京赴省上访，也多次到乡镇政府要求解决问题，当乡镇政府有关人员作出有利于孟某的答复后，该村的其他村民立即组织起来到乡镇政府上访，并表示“也可以进京赴省”，两方矛盾难以调和，势不两立，几乎涉及到全村的每一名村民。我们在对广饶县法院今年1－4月份受理的25起案件进行个案调查时，发现这些案件分布于7个乡镇14个行政村，由个案所波及到的村民人数估计不下两万人。可以讲，涉及农业土地承包的案件一般是“牵一发动全身”的纠纷，具有非常明显的群体性。　　（六）极大程度上影响了农村稳定　　从当前看，农业土地承包引发的纠纷已成为影响社会治安和农村社会稳定的重要因素。从深层次分析，这类纠纷的引发往往涉及村班子矛盾、宗族矛盾，村班子领导成员与承包户之间的个人恩怨。有的村级领导班子软弱涣散，历史遗留问题多，干群矛盾突出，群众对村班子成员极其不满。有的国营农场因改制原因，其内部以及与周边农村也存在大量的矛盾纠纷。这些纠纷的发生，有时并不是针对土地承包本身，而是通过诉讼将之作为村民发泄不满的“平台”。对于这些纠纷，因矛盾产生非常复杂，处理起来难度相当大。经初步调查，虽然部分案件诉诸法院的较少，但在未成诉前，因土地承包问题到党委、政府有关部门上访的几乎“不断线”，资料显示，因农村土地问题引发的群体性上访案件一直以来都在前几位。土地承包，危及稳定，不容忽视。　　第四章&nbsp&nbsp纠纷致因分析　　导致农村土地纠纷是多方面的，在宏观方面讲农民利益分化是纠纷产生的结构性根源，地方政府职能错位是纠纷产生的体制性根源，基层组织社会控制力弱化是纠纷产生的社会性根源，农民法律意识缺位和淡薄是纠纷产生的思想性根源，政策和法律的衔接不协调是纠纷产生的法制性根源。从调查的情况来看，其直接原因主要有：　　（一）缔约中的违章悖法　　（1）违背土地承包权人人平等原则，即集体经济组织成员在本经济组织内进行土地承包时，依法平等的行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利。实践中，有的集体经济组织无视法律的规定非法剥夺了组织内部成员的承包的权利，将本经济组织的土地擅自承包给组织成员以外的人，进而引起纠纷。　　（2）违背民主协商，公平合理原则。土地承包合同也是一种民事合同，当然《民法通则》和《合同法》中关于合同订立的基本原则同样适用于土地承包合同。订立合同诸多原则中的关键一点就是合同双方当事人的地位平等，同样土地承包合同双方的地位也应平等，但在现实中，村委会或者集体经济组织或者负责人往往认为自己处于领导集体经济成员的地位，认为我想将土地包给谁就包给谁，愿意怎么包就怎么包。显然这样就剥夺了成员的承包权，同样就会形成纠纷。再者，这一原则还要求订立承包合同时应当民主协商。根据《村民委员会组织法》的规定，对村内重大事项应实行民主议定原则。在这方面发生纠纷的原因一般都是发包方违背这一原则，不经民主讨论仅由村委会成员便决定承包方案和承包人，致使出现合同条款显示公平，引起民愤，产生纠纷，而一旦承包人进行了投入和耕作，村民要求解除合同或确认合同无效的请求得不到支持，往往因起群体上访。我院受理的东营区吕家村委会与王可起土地承包合同纠纷一案就是这一类型。　　（3）违背绝对多数原则。《承包法》要求承包方案要经绝对多数同意方可，承包方案要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。实践中引起纠纷的大都是因为通过承包方案时没有符合上述绝对多数通过的要求。　　（4）违背承包程序合法原则。即合同的签订要符合法律、行政法规规定的程序。实际操作却是村委会想当然的采取他们认为合适的方式和程序订立承包合同，导致程序违法，漏洞百出。　　&nbsp&nbsp&nbsp（二）履约中的随心所欲  　　  &nbsp&nbsp除了在土地承包合同缔约中发生的纠纷外，大量的土地承包合同纠纷存在于合同的履行当中。实践中往往因下列事由导致纠纷的发生。　　（1）合同未到期单方面毁约。实践中出现较多的情况是，合同未到期，发包方以种种理由和借口收回了承包人承包的土地。特别是今年以来，土地价格上涨，发包方单方违约，因提前收回土地而引起纠纷较多。&nbsp　　（2）不可抗力引起的履行不能。土地承包合同的履行受自然界的影响比其他任何合同都明显。比如，承包期内如遇自然灾害，承包人就无法按照约定悉数交纳承包金，这时发包人再要求承包人按原合同履行就会发生纠纷。另外，合同履行中遇到粮食价格的重大调整等政策性变化，导致如再按原合同履行就会显失公平的情形时，应适用情事变更原则进行变更合同而不变更的，也会产生纠纷。　　（三）流转中的多方干预　　《承包法》第一次规定了承包人作为主体有权将自己承包的土地承包经营权依法转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。法律规范扩大了承包者的承包经营权，换而言之，土地承包经营权的流转就是承包经营权的延伸。这样的规定无疑是有着极其积极的意义的&nbsp，但是实际执行中，往往因发包方的人为的非法限制阻挠了土地承包经营权的流转，一定程度上制约了该法律规范的贯彻实施，从而常常会因此造成矛盾，引发纠纷。&nbsp　　（1）对不同流转形式的不同形式要件的违反引发纠纷。&nbsp　　关于流转的形式，《承包法》在三十二条是采用列举式的弹性条款规定的，即除了法律列举的四种形式外双方还可以采取其他不违背法律、行政法规规定的形式进行流转。从立法精神看，立法者对土地承包经营权的流转是持鼓励态度的，同时也鼓励在实际操作中探索出更多的有利形式来。但是在其后的条款中，对不同的流转形式法律却规定了不同的要件。因此在实践中导致双方的纠纷产生。&nbsp　　（2）发包方违法强令承包方进行土地承包经营权流转 　　《承包法》第三十四条明确规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，即启动土地承包经营权流转的主体是承包人，而不是发包人或者其他组织及个人。实践出现纠纷最多的情况，就是发包方强行命令承包方进行。　　另外，合同不规范或者如我们调查中发现的不签订合同、经济利益的驱动、土地管理的不到位（如权证的名不副实）等导致纠纷也时有发生。　　第五章&nbsp&nbsp关于宅基地纷争的考察　　近一个时期以来，涉及宅基地纠纷的案件不断增加，从实地考察的结果来看，此类纠纷随着人们生活水平的提高以及村级规划，导致宅基地纷争的问题时有发生，这类问题值得关注。　　从考察情况看，现在绝大大部分农户的宅基地办理了宅基地使用权证，基本情况如下：　　问题：您家宅基地办理了宅基地使用权证吗？　　回答：A.办理了（7009人，占80.5％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspB.没有办理（1702人，占19.5%）　　应该说在农村的宅基地问题上，约定俗成的因素使农户之间不会产生更多争议，但是如果需要重新盖房，问题在村委会难以协调的情况下依靠的将是村民个人的自救能力，因为此类纠纷法院不予受理，乡镇政府也难以划清四至，村委会协调力度不足，如此发展将隐患无穷。　　如果说约定俗成以及不可移动的房屋能够避免一些纠纷的话，那么四至不清将促动问题蔓延。先看调查结果：　　问题：您家宅基地四至明确吗：　　回答：A.明确（7093人，占84.7%）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbspB.不是很明确（1386人，占15.3）　　从对这一问题的回答来看，宅基地使用权证并不是四至明确的依据，因回答四至明确的占84.7%，该比例大于回答办理了权证的比例80.5％。其实问题并非如此简单，从我们审理的相关案件来看，即便有宅基地使用证的，其四至之表述也不见得明白无误，比如在描述四至时，所写的是西到大道或者××家或者排水沟等等，即便查阅宗地图，因其测量起点模糊有时也难以查清。　　在调查中我们发现，关于农村的宅基地，农民不会象生活所依的承包地那样关切，个中原因可能是其不能直接给自己带来收益，当然这一问题在具有良好效益的城中村、城边村来讲就不一样了。为此，我们设置了以下问题：　　问题：您认为城里人到您们村购买宅基地合理吗？　　回答：A.合理（3825人，占45.3％）　　&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbspB.不合理（4620人，占54.7％）　　这一结果表明，占了相当部分的农民还是同意将集体所有的宅基地部分让与他人的，虽然从目前的法律规范来讲，这尚属于一种法律上的不能。但是其中也隐含着一个问题，在较多人们认为出售宅基地合理的情况下，其就会作出这样的行为，其实类似问题在司法实践中也有反映，如有的村庄就建设商品房对外销售，而不管购买者身份如何。我们预测类似遗留问题可能成为司法实践或者行政处理的疑难问题，尽管物权法对此有了明晰规定，但现实仍然制约着法律的落实，也许现在积极寻求一种变通灵活的方法应尽快纳入议事日程。　　在面谈调查中，现在宅基地问题正成为村支部书记头疼的问题之一，我们通过与作为市人大代表四位村支部书记的谈话，他们均提出了这一问题。因为能够成为市人大代表的村支书来讲，其村的经济状况往往比较好，人们愿意迁往该村，有的离开本村的，也通过关系将户口落入这些村。从法律问题上看，这实际实际到村民资格的认定问题，按照有关政策，户口所在村应当为其安置宅基地，但是如果不安置的话，是否具有可诉性仍然是需要深入研究的问题。另外，按照一户一宅基地的要求，似乎也存在制度障碍，比如村民准备结婚，其需要首先解决房子问题，而这样申请宅基地其并非是“一户”，由此导致安置宅基地的村委会的任意性较大。还有的情况是，传统的“老宅”现在基本由老人居住，而当老人均过世后，因房屋的存在村委会收回宅基地也存在难度。这些问题在法律意义上或者现实生活中都具有深入探讨的意义。　　【本编小结】　　　　本编共分五章，分别以涉及土地方面的问卷情况、制迁与法律规制、土地上的诉争、纠纷致因分析、关于宅基地纷争的考察为题，分别介绍了本次调研的基本情况。调查数据情况及有关结论如下：　　失地农民人数（户数）约占全市农民的1.2％，没有失地农民的村庄大约在42.5%左右。　　农民承包的土地与村里签合同的占75.8％；没签的占13.1％；有的地块签了、有的地块没签的11.1％。　　农民承包的土地颁发了《农村土地经营权证书》的占77.6％；没颁发的占12.3％；有的地块颁发了、有的没颁发的10.0％。　　《农村土地经营权证书》中记载的土地与实际耕种的土地.完全一致的占68.4％；完全不一致的占7.5％；有的地块一致、有的地块不一致的占24.1％。　　农民实际耕种土地的情况：.自己耕种的占75.5％；.承包给别人耕种的占10.9％；自己种了一部分，租给别人一部分的占9.5％；给自己亲戚种着的占3.7％。　　建工厂、建砖窑等占用耕地的情况：有此情况的占26.4％；没有的占61.4％；12.2％的处于情况不明状态。　　有被征用土地的占39.4％；没有的占46.8％；13.8％的处于不明状态。在有征用土地的情况下，补偿款能及时发到村民手中的占57.0％；不能的占21.5％；不清楚的占21.5％。　　对土地法律政策的态度，认为土地承包30年不变的规定很合理，有利于长期经营的占42.6％；认为不合理，不符合本村实际的占26.0％；认为规定很合理，但需要对个别农户的土地进行调整占22.9％；认为不管合理不合理，必须执行，因为这是上面的规定的占8.6％；感到还是“三年一小调、五年一大调”好一些的占8.5％。　　涉及农村土地司法纠纷情况：2003年一审收179件，；2004年一审收269件；2005年一审收180件；2006年收143件；2007年上半年一审收61件。2005年以后开始下降。　　农村办理了宅基地使用权证的占80.5％；没有办理的占19.5%。认为宅基地四至明确的占84.7%，认为不是很明确的占15.3。　　认为城市居民购买农村宅基地合理的占45.3％；认为不合理的占54.7％。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　编　　辑：薄　冰&&&&
地址：山东省东营市府前大街97号　邮编：257091　E-mail：