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欠发达地区县域经济发展浅析
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突出“四化”建设是县域经济实践科学发展观的重要抓手
――安徽省怀远县及河北省唐海县国情调研报告
文章来源： 《中国党政干部论坛》2009年第4期　[作者：裴长洪　彭　磊]
发布时间：09-05-11 10:18:08
&&& 统筹城乡发展，必须构建一个平台，在这个平台上实现劳动、资本等生产要素和资源由城市向农村流动，而县域经济作为连接城市和农村的纽带和载体，天然具备成为这一平台的基础。发展县域经济有其自身特点，关键在于解决&三农&问题。我们深入两个样本农业县&&安徽省怀远县及河北省唐海县，详细调查了两县按照科学发展观要求发展县域经济的实践情况，希望能够概括提炼出可推广借鉴的规律与经验。&&& 一、以科学发展的理论指导县域经济实践&&& 以科学发展的理论指导县域经济发展不可回避下列问题：　　&&& 1.当前中国城乡区域间经济发展失衡的原因是什么？在发展中国家发展初期，主要是由于资本缺乏，选择&发展极&优先发展的不平衡增长成为相当多的发展中国家经济起飞阶段的首要选择。我国改革开放以来的发展基本遵循了这一思路，并先后涌现出珠江三角洲、长江三角洲、环渤海等一批经济增长迅速的&发展极&，不断支撑着我国经济快速发展。但是，依靠&发展极&理论开启经济增长的&次优选择&也给发展中国家经济带来了负面效果，即劳动力、资本、技术等要素因报酬差异由落后地区向发达地区流通，使得地区经济差距趋于扩大。&&& 2.弥平这种失衡的时机和条件是否成熟？当发达地区发展到一定程度后，由于人口稠密、交通拥堵、污染严重、资本过剩、自然资源不足等原因，发达地区生产成本上升，物质资本、人力资本等要素的报酬不断降低。但要素报酬的降低是有部门选择性的，在一般加工制造业物质资本、人力资本报酬递减过程中，高新技术制造业、重化工业、现代服务业部门物质资本、人力资本则表现出要素报酬递增。由于一般制造业的物质资本、人力资本并不能迅速适应这一结构转变，必然向落后地区进行扩散。由此，区域间制造业转移不断涌现。&&& 3.如何弥平这种失衡？虽然产业转移条件业已成熟，但落后县域能否抓住产业转移契机，需依赖县域要素禀赋、地理位置及历史机遇等因素的综合作用。盲目模仿沿海地区的产业发展模式，不注重发展具有本地优势的特色经济的发展模式，已经不能给中西部地区县域经济发展带来真正强劲的动力。发达地区的结构调整以及向落后地区的制造业转移，使落后地区县域成为新一轮工业化的重点区域。落后地区县域工业化过程，必然导致两方面要素流入，一方面是中心城市及发达地区的资本及熟练劳动力等低层次人力资本的流入；另一方面是由农业部门继续转移出的剩余劳动，两方面共同作用导致县域工业化表现出独特特征，即提升生产效能基础上的劳动密集型工业为主。而人口从农业向城市工业部门流动，前提是农业生产能够满足日益扩大的城市现代部门的需求。而随着人口的流出达到一定的阈值，农业生产下降，农产品价格提高，从事农业的劳动、资本报酬必然增长。因此，工业化达到一定程度后，资本及人口反向流入农业部门成为必然，从而带动农业部门生产发展。但农业部门的发展并不是简单的再生产，而是建立在产业化、工业化、技术革命、服务化基础上的农业进步。城镇化建设是物质资本、人力资本在县域集聚的伴生现象，是形成新的&发展极&的必然结果。因此，在进行城镇化建设的过程中，必须顺应经济规律，依托自身要素累积现实，发挥比较优势，合理工业化和农业现代化布局，形成特色鲜明、功能独特、结构协调的城镇经济生态。&&& 因此，以科学发展的理论指导发展县域经济必须把大力推进&四化&建设作为重要抓手：第一，必须与建设社会主义新农村目标结合起来，把解决&三农&问题作为切入点，大力推进&农业现代化&建设。调整农业产业结构，加快农业产业化进程，推进规模经营，提升农产品基地建设水平，理顺农产品流通及价格形成机制，把向农业要收益、增加农民收入作为发展县域经济的基本任务。第二，必须承认工业化进程的不可逾越性，走一条适合本乡本土发展的特色新型工业化道路，大力推进&工业特色化&建设。县域经济工业化过程要避免发达地区淘汰的落后产业的简单复制转移，承接产业转移要与先进适用技术的引进、示范和推广相联系，引导县域经济走上依靠科技进步和技术创新的可持续发展道路。第三，必须发挥集聚效应，形成经济社会发展合理布局，大力推进&城镇功能化&建设。切实做好县域城镇总体规划和控制性详规编制，把加快城镇建设与发展特色经济结合起来，加大城镇基础设施建设力度，以县城和重点镇建设为重点，以市场化运作为手段，以企业为主力军，以发展非农产业为主体，通过产业聚集，加快城镇建设。第四，必须坚持经济、社会、生态均衡发展思路，大力推进&经济社会生态均衡化&建设。健全覆盖县城及农村的普遍公共服务体系，逐步推进县域经济社会事业全面发展。县域农村是生态环境的基本功能涵养区，发展县域经济必须坚持绿色增长原则，科学规划，注重环保，推进绿色工业和绿色农业，发展资源的综合利用和循环经济。&&& 二、怀远县与唐海县以科学发展理论指导县域经济发展的实践经验&&& 1.以发展&三大经济&为重点，全力推进工业强县战略。（1）加快发展&县城经济&。按照县城建设总体规划，以工业化为核心，做大做强县城经济，带动和辐射县域经济。近年怀远县积极推进老城改造，加快涡北新城区、工业园区和荆涂风景区建设步伐；唐海县则大力发展县城商业区和城西工业园区，重点发展住宿、商业、餐饮以及纺织、电子等产业，县城经济获得长足发展。（2）全力扶持&民营经济&。怀远县近年实施&四落三放&政策，大力推动民营经济发展。&四落&，即落实税费减免政策，落实融资政策，落实市场准入政策，落实维权法规政策；&三放&，即放宽发展思路，放开发展空间，放活发展措施。引导民营经济创新实践，促进发展上水平、生产上规模、经营上效益、管理上档次。（3）做大做强&园区经济&。不断创新园区管理新机制，探索多种经营方式，把园区搞活做强，吸引更多的项目进驻园区。唐海县近期规划启动了十里滩曹妃甸配套工业园区建设，并在七农场等地启动乡镇工业小区建设，逐步形成以工业园区为龙头、乡镇工业小区为支撑的工业发展格局。&&& 2.以做大&四篇文章&为抓手，全力促进新农村建设。（1）扎实做好&建设现代农业&文章。实施龙头企业扶持工程，大力培育以农副产品加工为主的农业产业化龙头企业，提高农产品附加值。以龙头企业为核心，怀远县在城西粮食及农副产品加工区形成以荆芡为中心，225省道为中轴的大米加工产业，加工能力占全县大米加工业的70%以上；在龙亢农场产业集中区形成以龙亢农场为中心、307省道为中轴的面粉加工产业，年产值占全县面粉业的80%以上；在县城形成啤酒、石榴酒、蔬菜加工、饮料等农副产品深加工产业，产值占全县农副产品深加工业的80%以上。（2）突出做好&振兴乡镇经济&文章。唐海县按照分工协作、优势互补的原则，对所辖农场进行清晰功能定位，结合乡镇工业小区建设，发挥乡镇自身的资源和区位优势，形成以工业为主导、以农业产业化为主体各具特色的乡镇经济。（3）尽心做好做强劳务经济文章。怀远县作为农业大县，长期以来实施劳务输出工程，拓宽劳务输出渠道，以&阳光工程&为主体，开展农民技能培训，使走出去的农民具有较强的务工技能，留下来的农民掌握先进适用的农业技术，搞创业的农民掌握一定的经营管理知识。近年来，还积极实施&凤还巢&工程，大力支持外出务工有成就人员回乡创业，以创业促就业，以就业带增收。（4）稳步做好&构建节约型生态农业&文章。唐海县以十一农场为试验基地，以节地、节水、节肥、节药、节种、节能和资源循环利用为重点，开展&资源&产品&消费&再生资源&的循环农业发展模式试验。并在养殖场、养殖小区、养殖专业户开展&畜&粪&菌&沼&肥&、&猪&沼&鱼&肥&等循环经济尝试，取得了良好的经济社会示范效应。&&& 3.以加强&三大建设&为载体，构建协调发展新平台。（1）加快城镇开发建设。唐海县以招商引资、激活民资等方式，通过建设工业小区，促进工业经济&集约&；通过建设专业市场，促进生产要素&聚集&；通过建设住宅小区，促进人口&集中&；通过建设景观小区，促进人文要素&汇集&，中心镇和重点镇建设步伐明显加快。（2）加快城乡交通网络建设。怀远县以马城&常坟&唐集、魏庄&鲍集&双桥两条东西交通线和常坟&找郢&淝南&淝河&陈集、唐集&万福&龙亢&褚集两条南北中轴线建设为主线，构建以合（肥）徐（州）、界（首）阜（阳）蚌（埠）高速公路为枢纽，以206、225、307国（省）道为骨干、以&两横两纵&县道为支架，以乡村油路为延伸的内外畅通、高效便捷的综合交通网和农村公交网。（3）加快农业基础设施建设。为配合实施好涡河治理、四方湖湿地保护、淮北大堤荆郭段除险加固等国家及省级重点水利工程，怀远县推进国家大型商品粮生产基地、小麦高产攻关、鳅科鱼类良种场、世行加灌三期等一批农业基础项目建设。&&& 4.以统筹&五个一体化&为目标，推进城乡一体化均衡发展。（1）统筹城乡经济发展，实现城乡经济一体化。怀远县与唐海县注重因地制宜打造特色产业发展平台，形成城乡分工明确、结构优化的产业新布局。（2）统筹城乡基础设施，实现城乡服务功能一体化。怀远县与唐海县不断加大农村基础设施和生态环境建设投入，推动城市基础设施和公共服务设施向农村延伸，构建城乡一体的道路交通、供水、电力、污水处理等基础设施网络，配套建设教育、医疗卫生等公共服务设施。（3）统筹城乡发展空间，实现城乡规划布局一体化。怀远县与唐海县依据城乡规划建设体系，编制中心城区、重点镇等布局规划，逐步形成中心城区、重点场镇、中心村、居民点梯次分明、发展有序的四级城乡空间布局结构，实现了产业相对集中、人口相对集聚、土地资源集约利用的发展新格局。（4）统筹城乡科技水平，实现城乡科技发展一体化。怀远县与唐海县以建设现代农业为目标，深入开展科普惠农兴村工程，加大科普宣传力度，实施科技下乡，提高公共科技服务水平。（5）统筹城乡社会事业，实现城乡就业、教育、卫生和社会保障一体化。怀远县与唐海县近年来在大力推进农村教育、就业、卫生、体育等社会事业发展，加强农村社会保障体系建设，完善社会救助体系方面做了大量工作。尤其是唐海县，基本上建立了覆盖城乡的社会保障体系，真正做到了城乡保障一体化。&&& 三、对加快县域经济发展的启示&&& 1.强化县域经济发展规划在发展县域经济中的作用。县域经济发展规划分为多个层次，一般是以行政区域为单位进行省级县域发展规划为主。而相比较而言，中心城市及县级基层统筹发展规划的制定往往被忽视；而在省级行政区域交界地区跨省的县域区域合作发展规划也几乎未受到应有的重视。因此，一方面要把区域中心城市和县级基层发展统筹规划的制定作为行政管理的重要内容；另一方面要给予县域基层政府更多权限，鼓励省级行政区域交界处的县级政府跨省合作，并依据区域发展特点制定跨省县域经济合作发展规划。在发展规划中，必须以项目做支撑，紧紧围绕重大的特色产业项目进行科学论证。上一级政府有权对下一级政府的规划进行指导和审查，一旦审查通过，应根据相应的规划实施，有步骤、分类别地将一些重大的产业项目落户基层县域，以项目落户代替简单的财政转移支付，这样有利于争取更多的国家政策和资金支持，也有利于形成标志效应和对外招商引资，对县域经济发展形成特色具有重要意义。&&& 2.扩大县域经济管理权限，加快户籍管理制度改革。扩大县域经济管理权限，重点是扩大县域投资审批管理权限，对不需要省部级或国家财政预算投资、未纳入财政预算管理的各类专项建设资金及国债投资、不借用国际金融组织和外国政府贷款、国家产业政策鼓励发展的项目，在省一级审批权限范围内的，实行属地登记审核备案制。除法律法规有明确规定的外，将原市级政府审批的项目全权下放县级政府，原需省审批的项目改为县审核、报省审批。另外，改变原来县必须通过市一级机构报送申请的做法，允许县直接向省直部门报送计划申请，直接审批原来由市审批的政策性税收减免，直接向省有关部门申请利用国家和省的资金的项目。另外，按照有利于生产力合理布局、有利于城镇化建设、有利于行政管理的要求，加快在县级层次改革户籍管理制度，逐步实行以具有合法固定住所为基本条件的户口迁移条件准入制，以经常居住地登记常住户口，建立统一的户口登记管理制度。&&& 3.营造有利于民营经济发展的环境和氛围。发展县域经济应深化改革，拓展空间，吸引各种经济要素向县域集聚，尤其是以民营经济为载体的民间资本。放宽投资领域及市场准入条件，凡国家法律、法规没有禁止的投资领域和所有对外资开放的领域，在调查研究基础上，合理制定市场准入条件，允许民间资本进入。鼓励和支持民营经济对城镇基础设施投资，符合市场准入条件的民间资本可通过投标取得建设或经营权；鼓励和引导民间资本投资高科技领域及传统优势产业、农产品加工业、现代服务业和出口加工业等；鼓励和支持民间资本发展现代服务业；鼓励和支持民间资本投资电信、教育、卫生、旅游、社会中介、文化娱乐及全民体育健身等社会事业。设立小企业局，优化政务环境，建立完善人才、成果和专利信息网络，为民营企业提供科技创新、产品创新的服务平台。（作者：中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长、研究员；中国社会科学院财政与贸易经济研究所副研究员）（本文责任编辑　赵端）《中国党政干部论坛》2009年第4期
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