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我国检察机关的性质分析
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我国检察机关提起环境公益诉讼的理论探析.pdf57页
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硕士学位论文
我国检察机关提起环境公益诉讼的理论探析
姓名：仲艳
申请学位级别：硕士
专业：法律
指导教师：刘明利
座机电话号码
山东大学硕士学位论文
近些年来，随着我国改革开放的深入，国家利益和社会公益受到损害的现象日益
严重，现行的诉讼途径已经不能对其形成有效保护。是否应该建立检察机关提起公益
诉讼制度以及如何构建这一制度，已成为学者们关注的一个重要课题。
根据传统的法律理论，只有权益受到损害且与案件有直接利害关系的人才享有起
诉权，寻求司法机关保护的救济措施。如果违法行为未直接侵害特定公民、法人或者
其他组织的合法权益，而是侵害了公共利益，则往往缺少救济途径。法律制度是社会
经济生活的必然反映，经济发展不可避免地带来更为复杂的社会问题，特别是进入20
世纪以来，我国环境保护事业已经取得了巨大进步，但是随着我国社会主义市场经济
的快速发展和人民生活水平的逐步提高，对环境造成的影响和污染也愈加严重，涉及
到的受害主体人数众多、力量微弱，很难通过传统诉讼程序保护自己的合法权益，同
时也使公共利益受到了严重威胁。要遏止这种趋势，建立环境公益诉讼制度就成为一
条有效途径。
检察机关提起公益诉讼在国外是一种通例，许多国家允许担负着支持国家刑事公
诉的检察机关来参与和提起公益诉讼，尤其是涉及到国家和社会公共利益的时
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检察权的司法属性——兼论检察权与法院权之共性
内容摘要：司法是以终结案件为目的的一系列裁判或判断，检察权即公诉权、侦查权等具有司法权的本质属性；检察权与法院主要职权具有的一系列共性，决定它们共同组成了国家司法权力。
关键词：检察权& 侦查权& 司法& 法院权
中图分类号：DF0-059 文献标识码：A&& 文章编号：CN41-1233/D(2013)04-
大致说来，学界关于检察权性质之争可谓观点纷呈，主要包括四种观点：行政权说；司法权说或准司法权说；司法和行政双重属性说；法律监督权说。主张检察机关是国家法律监督机关的观点，虽然不能将法律监督权与司法权之间的内在关联解释清楚，但是并不否认检察权也是司法权、检察机关也是司法机关的论断。那么，不同意检察机关是司法机关、检察权是司法权的观点就主要来自刑事诉讼法学和刑法学界近年的研究成果。他们主张检察机关是行政机关、检察权是行政权的最主要理由与根据，是认为检察权不具有司法判断属性和司法权的一系列特征。在这里，我们将结合学界对司法权特征与本质的概括，通过与法院权共性之比较，对检察权司法属性进行实质性分析。
一、检察权具有司法权的本质属性
关于司法和司法权学界存在争论，但是比较普遍的观点是：司法本质上是裁判或判断，司法是诉讼中以终结案件为目的的一系列裁判。我们认为，判断检察权是否属于司法性质的权力，就要根据这些标准来分析。检察机关的主要职权包括提起公诉权和侦查权或侦查决定权，诉讼监督权是它的一种附属于公诉权的次要权力。而公诉权、侦查权都具有和审判权一样的判断性。可以把侦查到起诉的审前程序比作一个正三角形，这个过程实质上是检察机关或检察官作为司法判断者，对侦查官和嫌疑人之间的一系列事实与法律问题进行判断的过程，包括立案侦查决定、侦查强制措施的决定、撤销案件决定、提起公诉决定、不起诉决定、变更诉讼决定等等。在这一系列决定中，有些权力在有些国家被授权给法院行使即我们讲的司法审查；大部分被授权给检察机关行使。我国法律把大部分上述决定权授给了检察机关，有些则授权公安机关等侦查实施机关行使。
首先，我们分析检察机关的核心权力&&公诉讼是否具有判断性。就权力的内容而言，尽管国家赋予检察机关的权力并不一致，然而赋予检察机关以公诉权则是各国法律的共同规定。认为检察官与法官同质但不同职,具有等同性,检察官如同法官般执行司法领域内的重要功能。理由是检察权与审判权的&接近度&及检察官与法官的&近似性&。检察官具有法律守护人的地位,对检察官及法官而言,事实的查明与法律的判断,应依同一目标行事,这是二者可以相提并论的有力论证。各国法律在确认检察机关起诉权的同时又通常赋予其不同程度上的自由裁量权&&可通常为&消极公诉权&，即检察机关可以依据法律的原则和规定做出不予起诉的决定。也就是说公诉权包括公诉决定方面的权力和公诉实施方面的权力，前者指检察机关决定起诉、决定不起诉、变更起诉的权力，后者指检察官作为公诉人出庭参加公诉的权力。起诉决定和不起诉决定实质是对侦查机关和犯罪嫌疑人之间的争议，就案件事实、证据和法律适用问题进行审查，并作出提起公诉或不起诉的判断决定权。特别是不起诉权力在各国都是存在的，即便是在德国这样一个明确确立了起诉法定原则的国家，刑事诉讼法也规定了检察机关可以在四种情况下做出不起诉的决定，英美法系则更是赋予检察机关以广泛的不起诉自由裁量权，从而可以决定是否将犯罪嫌疑人送上法庭。我国法律也确认了检察机关拥有不起诉决定的权力，并分为了绝对不起诉、相对不起诉和存疑不起诉三种情形。对不起诉决定的司法性质学界已经认识到，认为在这种意义上，检察官实际上是适用法律对案件进行裁判和处置并起着实质性的司法判断。正如德国学者托马斯&魏根特所评价的那样：&德国公诉检察官是德国刑事诉讼程序的主要人物。德国刑事诉讼法赋予其从开始侦查的最初阶段到执行刑罚的最后阶段的主导地位。&&在刑事诉讼的准备阶段终结时，检察官有责任决定是否提起公诉，还是因为缺乏证据而撤销案件。根据刑事诉讼法第170条第1款，只要有充分证据将被告人定罪，检察官就有责任提出指控；但实际上在这一阶段大多数案件都被撤销了。&&撤销案件的权力实际上已经使得检察官的作用类似于（量刑）法官。&
对决定提起公诉的权力的司法判断性质没有引起学界的重视。相反，人们认为，公诉权&应当是一种诉讼权，即程序性权力。&&所谓刑事公诉权，即代表国家提请法院追究被告人刑事责任的权力。&其性质是司法请求权、犯罪诉追权。我们认为这种看法有失偏颇：公诉权包括公诉决定方面的权力和公诉实施方面的权力。公诉决定形成之后必须通过具体实施才能实现，公诉决定的实施需要通过法院的最终裁判才能完成。相对于审判来讲这种说法有一定道理，即公诉实施是一种主动的请求权或追诉请求权。相对于侦查具体活动或侦查实施过程来讲（多数国家的刑事侦查实际上都是主要有警察机关实施的），公诉权实质上是对侦查机关的控诉主张和犯罪嫌疑人的辩护主张的一种审查判断，检察机关在审查决定是否起诉时，既要审查实体事实，又要审查程序即侦查机关的行为是否合法，由于我国一些理论强调检察机关法律监督机关性质，因此过分扩大了公诉决定中的程序性内容。实际上，只要不带着主观偏见和目的，就会发现，检察机关在审查决定是否起诉中，主要是对案件事实以及证明案件事实的证据进行判断并作出是否起诉决定。不起诉决定主要涉及到的是公民和单位的实体权利包括人身、财产等，起诉决定的作出，更会涉及当事人的实体权利。所以不能简单说公诉是一种程序性权力，它是对实体和程序问题的一种判断权力。
其次，对侦查权的本质揭示也一样。侦查权是一种司法权的理由在于，它是从控诉权中分离或者说是侦查、公诉、审判三位一体的纠问式诉讼向现代诉讼模式演变中产生；侦查主体一般是属于检察机关和警察机关；警察机关侦查职能和维护治安的行政职能明显有别；侦查是为了查明案件事实，依据法律进行的专门调查工作和采用有关强制措施的权力，侦查活动与行政管理活动区别更大。公诉权是对侦查权行使结果的肯定和否定，严格讲并不是对侦查的监督；但侦查必须按照公诉的标准和要求，才能达到起诉的目的；侦查的目的并不完全是为了起诉，也要收集无罪证据，保护无辜和人权。因此我们主张侦查权也分为侦查决定方面的权力和侦查实施方面的权力两部分，侦查决定权包括侦查立案决定权、侦查方案决定权、侦查措施决定权、侦查证据审查权、侦查结束决定权；侦查实施权包括根据侦查决定的具体内容实施调查犯罪事实、收集犯罪证据、采取侦查措施等活动。多数国家由警察等机关行使具体实施侦查的权力，而检察机关主要行使侦查决定权，一般不亲自实施侦查行为；警察机关一般在检察机关的指挥、控制、引导、监督之下行使侦查实施权。但侦查的具体权力分配在各国不同，总体上我们主张侦查主要是附属于检察机关公诉权的一种司法权力，当然侦查实施权力对侦查决定和公诉决定具有明显的服从性。我国检察和侦查的分离是比较彻底的，各自拥有自己的侦查范围，检察机关不能指挥侦查。但是检察机关对侦查的监督功能实际上是侦查权中的应有之义，比如侦查立案决定权和侦查措施批准权（我国主要是批捕权）。即使主张侦查权是行政权的观点也认为，侦查过程中采取强制措施的权力如羁押，则具有司法权性质，需要按照司法权行使的方式运作。即需要由居中的第三方对羁押措施是否应该适用作出判断，当然也需要有侦查机关和被侦查者及其辩护人之间的对立、对抗的存在。我国检察机关的审查批捕权是具有判断的性质，体现了检察权与审判权的相通性。
检察权和审判权一样具有的判断性，二者构成了独立于行政权的完整司法权。但二者的判断有差别，这些差别使其互相补充、相辅相成，共同构成了司法的最终性和终局性特征。&司法的终局性是指法院对于当事人之间的争议作出生效判决之后，除非依照法律的特别规定，不得对该项争议进行重新审理和判决；当事人也不得就同一争议要求法院再次审理。&司法特别是法院形成判断即生效裁判不是一下子就会形成的，它是司法过程中的一系列活动即一系列判断为基础才最终形成。检察机关在刑事诉讼中侦查立案或撤销案件的决定、提起公诉或不起诉决定不仅是一种判断，而且和法院判决构成了判断性权力的整体，没有司法中的其他一系列判断性决定，最终性的司法裁决不可能完成。法院在司法过程中也要作出许多不具有终局性的判断性处理决定，终局性的裁判是通过一系列不具有终局性的司法决定才最后作出的。
二、检察权和法院权具有共同性
法院权是司法权、法院是司法机关在西方国家中无论法理还是法律上都是承认的，在我们国家理论上也一致公认。将检察权和法院权进行适当的比较，会发现二者的相同性远远大于其差异，将检察权归属于司法权比将其排除出司法更具有正当性与合理性。除了具有判断性质之外，二者在以下几个方面具有相同或者相通之处。
首先，检察官和法官工作的目标都是为了促进人权保障，实现司法公正。人们认为检察机关是代表国家利益或者公共利益的，因此在司法活动中不可能做到中立，其实完全是误解。好像国家利益、公共利益和个人利益是一种根本对立的关系，其实国家利益、公共利益是全体公民个人利益的抽象和反映，维护国家利益公共利益就是维护绝大多数个人的利益，是最大的公平和正义。世界各国及理论上公认的司法机关&&法院，也是国家的法院，当然它要代表国家利益，我国人民法院是人民的法院，当然要代表人民的整体利益，照上述推理，法院也不会具有中立性。按照社会契约理论，国家的产生目的是为了维护和实现每一个人的根本利益。公诉与私诉的根本区别就在于是否代表客观、公平、正义。 &德国的法学理论并未将检察官视为刑事诉讼中的一方&当事人&。理想的情况是，检察官从司法角度客观公正地收集和评断证据。检察官的中立地位是保护被告人避免不当定罪的特殊措施：只有检察官和法官分别都认为被告人实际上有罪，才可以将其定罪。&诚如有的美国学者所评价的那样：&尽管检察官的任务可以颇为简单地进行阐述，但检察官的角色却是既复杂又充满固有的压力。检察官的角色在审查案件和决定是否提起诉讼的过程中是作为准司法官员，同时在抗辩式诉讼程序中又是一名辩护人。尽管担当辩护人的角色，事实上隶属于政府的行政部门且被认为是执法官员，但作为人民的代表，检察官被期望公正和公平地行使他们的权力。理想的情况下，检察官不仅是寻求一长列的宣告有罪，而且必须寻求公正&。因此世界上许多国家法律规定检察官有义务调查有罪和无罪的证据；检察官如果认为证据不足以定罪，甚至可以要求法院宣布被告人无罪；如果检察官认为定罪不公正，或者法院施加的刑罚过于苛刻，他有权为了被告人的利益而提起上诉。保护人权、实现司法是检察机关和法院的共同工作目标。
其次，在很多国家检察机关和法院职权具有交叉混合性，很多法官在很多时候也行使在人们看来是检察官应该执行的权力。比如德国的侦查法官行使的职权和我国检察机关的某些职权相同：&侦查法官是地方初级法院的一名法官。被称作&侦查法官&具有一定的误导性，因为该法官自己并不&侦查&，而是针对检察官（或警察）的侦查活动为公民的人权提供保护。大多数对人权的侵犯（如审前羁押、搜查、扣押、身体检查、扣押邮件和电传）需要得到侦查法官的批准。&侦查法官应对侦查行为的合法性作出判断，而不去考虑该行为是否可行。在法国，法官还有一定裁判的执行职权。法国刑事诉讼法典规定&每一个大审法院应有一名或数名法官专门负责判决的执行，&&负责判决执行的法官是在征求了最高司法会议的意见后，以法令的形式制定的，任期三年&；&在刑罚执行过程中发生的任何争议事件，应当提交原审法庭或法院，并由其对纯具体事实的错误以决定的方式加以纠正&；&上诉法院的刑事审查厅应受理审查重罪法庭的判决中可能发生有关执行的附带事件，并可予以纠正&。因此，人们通常把法官和检察官资格的一致性，作为二者都是司法官的论据之一。而且事实上，由于法院和法官的复杂情况，有些国家的法院和法院之间、法官与法官之间的区别远远大于法官和检察官之间的区别；有些法院和法官职权的广泛程度，以至于我们不得不称之为名为法院、法官而实际上不是行使&判断&& 裁判&的所谓司法机关；有的法官、法院行使的职权和立法权、行政权具有完全相同的属性，而和传统或我们理解的司法权相距甚远；如果他们能叫司法机关，检察机关和检察官被称之为司法机关和司法官就是当之无愧、名副其实了。
再次，检察权和法院权的具有共同的独立性要求。就检察权的独立性而言：检察机关行使职权过程中，如作出起诉、不起诉决定是检察官个人独立作出的；上级检察长可以职务收取、职务转移，但不能直接命令检察官对具体案件的法律分析、认定和作出判断；即使检察长把案件移交给了另外的检察官，但对接手这个案件的检察官也同样不能改变他对案件的判断和决定；检察官处理案件的分析、判断过程与法官的方式更为接近，与行政官员有本质区别；检察官处理法律事务时很少取决于上级的意志。检察官行使职权的独立性，符合司法活动的规律，是司法活动亲历性的要求。检察一体和检察官履行职务独立性并存，检察一体以检察权独立行使为前提并且以防止行政权干涉检察权为目的。如日本检察官在执行检察事务时被视为各自独立的官厅，即检察官以自己的名义并由自己亲自负责处理分配给自己的检察事务。可以说，这两种权力都要求检察机关和审判机关独立于其他国家机关，严格限制对检察机关和检察官的一般指令和具体指令权，保持外部独立；而且，也都要求检察官和法官在行使职务权力时以法律为唯一的判断标准，法律是真正的上司。所不同的是：法院是通过上诉程序纠正和监督下级法院、法官的审判活动；检察机关则通过被严格限制的指令权和职务收取、职务转移权来制约下级检察机关及检察官。
最后，权力行使主体资格、地位和职务保障与法官基本相同，检察官和法官都属于法律职业共同体，甚至两种职业之间可以互相转换。世界各国对于检察官的任职条件通常与法官相同，都需要通过国家的统一司法资格考试才可以获得任职的资格，这一几乎没有例外规定的资格要求使得检察官以及其所行使的检察权具有了十分强烈的司法属性，因为除了法官和检察官外，世界各国并没有要求其他国家公务人员必须具有此种资格，对于这一点，即便是强烈主张检察机关应当属于行政机关的学者，大概也不会赞同取消这种任职资格要求。世界各国法律通常给予检察官以与法官大致相同的地位以及相应的职务保障，这种地位和职务保障往往要高于一般行政公务人员，这也使得检察机关不同于一般的行政机关。&德国的检察官接受同法官一样的法律培训和专业编制&，&法律工作者的职业经常在司法和检察机构之间转化。&我国宪法和法律把审判机关和检察机关的有关问题放在一章，把它们作为并列的机关予以规定；人民法院组织法和检察院组织法同时颁行同时修定；司法考试制度统一适用于法官和检察官；法官法与检察官法规定了法官和检察官具有大致一样的权利义务和地位；宪法之下的法律规定更是对宪法这一定位的辅佐和进一步诠释：不仅在原则问题上，法院和检察院要分工负责、互相配合、互相制约，而且在具体制度上，他们还共享很多的权力&&司法解释权（最高检察院和最高法院是我国司法解释的垄断的享有者）、 承担相同的诉讼任务（刑事诉讼法第2条）、共享为完成这一任务的诉讼方式（刑事诉讼法第45条）、甚至在证明标准上法律对两者的要求也一样（刑事诉讼法第44条）。体现着我国审判权和检察权共同构成了司法权。
最高人民检察院的陈国庆检察官曾经讲过这样一个故事，说其曾与美国的一位检察官就中国当下正讨论检察官是司法官还是行政官的争论，美国的检察官非常不理解，说&在美国实行三权分立，只有法官是司法官，检察官就是检察官，我们关心的是我们有没有独立的地位，我们能不能独立地行使自己的职权，能不能公正地执法，另外我们也考虑我们的经费是从哪里来，至于我们是什么性质，我们不太感兴趣。&陈检察官由此感叹美国人与中国人看待问题的角度有很大不同：&我们总是喜欢讨论性质，他们更注重实务，实用主义的色彩非常浓厚。&尽管一味地追问性质或者本质可能并不明智，然而基于中国当下的现实，这样的问题还是有必要弄清楚的。
我们认为检察权是司法权的结论并没有最终解决检察机关和检察权力的定性问题。因为司法权并不是检察机关独有的权力，性质必须是对一个事物区别于其他事物的内在规定，它揭示的是这个事物的独特属性。但客观分析检察权和其他司法权力的共性并非没有意义：首先它要求检察机关必须以&司法机关&自居，主动运用司法原理，按照司法权运行的规律，履行自己的各项职责。其次，从政治学和社会学角度看，司法的本质是对行政权的制约或者监督，虽然检察权的行使客观上要对审判活动产生制约监督之效果，但是检察权力主要是对行政权力的监督，防止行政权力侵犯人民权利；对审判即法院的监督则应该是通过正确地行使公诉权力保证法院审判公正，即严格审查侦查活动，提高公诉质量，真正成为 &法官之前的法官&或&站着的法官&，从而使坐着的法官能够做出公正的司法判决，而不是去法官那里千方百计到处找错，以&纠错&为己任。
（责任编辑& 张嘉军）
按照德国学者的解释，这四种情况分别是：（一）基于诉讼程序的原因，如时效消灭；（二）基于实体法的原因，如发现该行为并不违法；（三）基于事实的原因，如无法证明被告人犯该罪；（四）基于便宜原则之原因，如微罪不举。相关论述可以参见[德]克劳思&罗科信：《刑事诉讼法》，吴丽琪译，法律出版社2003年版，第363&364页。
在美国，法律赋予给检察机关的起诉裁量权简直让我们难以置信。其主要包括以下几个方面：（一）被害人表示犯罪不必起诉；（二）考虑到违法的性质，起诉的代价将会很大；（三）检察官认为起诉本身将会对罪犯造成过度伤害；（四）如果不起诉，罪犯将会帮助达到其他执行目的；（五）犯罪所带来的危害能够不经起诉而得到纠正。关于该问题的详细介绍可以参见[美]伟恩&R.拉费弗等：《刑事诉讼法》（上册），卞建林等译，中国政法大学出版社2003年版，第744&753页。
[德]托马斯&魏根特著：《德国刑事诉讼程序》，岳礼玲等译，中国政法大学出版社2004年版，第37-38页、第47页
龙宗智：《刑事公诉权与条件说》，载《人民检察》2003年第4期。
王圣诵、王成儒著：《中国司法制度研究》，人民出版社2006年版，第43页。
这里法院权是用以表述法院职权的概念，法院权主要是审判权，但又不限于审判权。
[德]托马斯&魏根特著：《德国刑事诉讼程序》，岳礼玲等译，中国政法大学出版社2004年版，第40-41页。
[美]爱论&豪切斯泰勒&斯黛丽、南希&弗兰克著：《美国刑事法院诉讼程序》，陈卫东等译，中国人民大学出版社2002年版，第206页。
[德]托马斯&魏根特著：《德国刑事诉讼程序》，岳礼玲等译，中国政法大学出版社2004年版，第42-43页。
《法国刑事诉讼法典》，谢朝华、余叔通译，中国政法大学出版社1997年版，第269-270页。
[德]托马斯&魏根特著：《德国刑事诉讼程序》岳礼玲等译，中国政法大学出版社2004年版，第40-41页。
参见陈国庆检察官对陈瑞华教授《司法权的性质》主题发言的评论：。访问日期：2008年2月24日。另外，与大陆有些类似的是，台湾所发生的历次关于检察官的争议，尽管诱因不同，但争论的最后无不落脚到&行政官&司法官&的极端模式下兵戎相向，大有&此题不解，何以家为&的激情。针对台湾法律界对检察权性质的争论，林钰雄教授也曾经追问过这样一个问题，检察官是行政官还是司法官的争论，到底要解决什么问题？这样的争论有无实益？甚至有无出路？参见林钰雄：《检察官论》，台湾学林文化事业有限公司1999年版，第66页。
我国法律中已出现检察机关以&纠错&实行监督为理念的倾向，如民事诉讼法第185 条规定了检察院可以提起抗诉的四种情形： 原判决、裁定认定的主要证据不足； 原判决、裁定适用法律有错误的； 人民法院违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的； 审判人员审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。而对涉及社会利益国家利益的民事案件的起诉权法律则没有规定。这种理念认为，抗诉是监督的形式，目的是为了监督；其实抗诉是一种具有监督功能的司法权力，目的是为了 &纠错&，是为了保障司法公正。
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关于检察机关性质的宪法文本分析
【日期】2005年04月22日
【地点】国家检察官学院检察长培训班讲演
&& 各位检察长：大家好！ 受到讲课的邀请后，我一直思考讲课的内容。因为在座的各位都是在基层从事检察工作的领导干部，大家对中国法治的基本运行情况是比较了解的，而且具有基本的法律知识。比如，对刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法等法律是比较熟悉的。但据我了解，对宪法的关注远远不如对其他法律的重视。有些检察长认为，宪法与检察工作没有直接关系，也有同志认为，宪法解决不了实际的问题。我认为，这种认识是不正确的，其实，在法律中与检察工作关系最密切的法律是宪法，它不仅提供检察权的依据，而且从理念上确立检察官的宪法思维，为检察工作的合宪性提供依据。从这种意义上，对于一个检察长来说，首先熟悉与掌握的法律是宪法。下面我想重点谈一下宪法文本中检察机关的地位问题。
大家知道，根据宪法的规定，人民检察院是国家的法律监督机关。在性质上，检察机关是区别于权力机关、行政机关、审判机关和军事机关的国家法律监督机关。检察机关的宪法地位是指人民检察院在国家权力体系中所处的位置以及依据宪法治理国家的过程中所扮演的角色。宪法是检察机关行使职权与进行活动的权力来源和基本出发点，也是分析检察机关性质与地位的基本依据。在任何一个法治国家，宪法规范作为社会共同体所选择的基本共识和最高价值体系，为各种制度合理性的评价提供统一的尺度与标准。我国的宪法文本对检察机关的宪法地位的规定集中表现在三个方面：一是宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”；二是宪法第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；三是宪法第135条公检法三机关关系的规定。
一、如何理解检察机关的“国家性”？
在分析检察机关性质时，首先需要从文本的角度分析检察机关作为“国家的法律监督机关”的性质，揭示检察机关的“国家性”。检察机关的“国家性”表明了检察机关行使的权力代表了国家，它是以国家的名义履行职责的。我国是单一制国家，明显有别于实行联邦制的国家分权形式，各级人民检察院是国家的检察院，而非地方的检察院，检察机关行使权力代表了国家的意志，而非任何地方、团体或个人的意志。虽然宪法中规定了地方各级人民检察院检察长由地方各级人大选举产生，地方各级人民检察院对产生它的权力机关负责，但这并不意味着检察院行使职权就代表了地方的意志，检察权不能理解为地方固有的权力，它是国家权力统一体系中的组成部分，履行着维护国家法制统一的基本职责。在宪法文本中法律监督机关前面加“的”字也是为了强调检察机关的国家性。在宪法上，地方人民检察院向地方人大及其常委会负责可以解释为制宪者（人民）通过宪法将组织地方各级人民检察院的权力委托给地方各级人大具体行使。1954年宪法明确规定了地方各级人民检察院一律在最高人民检察院的统一领导下进行工作，不受地方国家机关的干涉。现行宪法也确立了上下级检察机关之间的领导关系，并规定了地方各级人民检察院检察长的产生除同级人大选举外，必须经过上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准的特殊程序。这一程序的设置显然旨在强化和保障检察权的国家性。此外，检察权的国家性还体现在检察机关行使职权应以是否损害国家利益为标准，只有发生了侵害国家利益的行为，检察机关才会介入。由于检察权的国家性没有得到有效维护和体现，在现实生活中出现了行政干预导致的地方保护主义等现象。检察权在行使过程中受到行政权的干预和影响，存在比较严重的地方化倾向。众所周知，目前地方保护主义已成为一种社会顽疾，检察权的地方化已构成对国家法治建设的重大障碍之一。一些地方政府及其所属部门凭借对检察机关的经费、土地、建设立项等多项事务具有实际的控制权，干扰检察机关独立行使职权，检察权的国家性在一定程度上被曲解和利用。有些地方人民检察院贯彻的是地方政府的意志，保护的是地方的利益，个别检察机关已经偏离了宪法所规定的“国家的法律监督机关”的本意。
二、如何理解“法律监督”的性质与范围？
检察机关的国家性与检察机关作为“法律监督”的国家机关性质是相适应的。它表明检察权的本质属性就是法律监督权，即人民检察院是专司法律监督职能的国家机关。理解宪法文本的内容时应从宪法的整体规定而非断章取义地理解“国家法律监督机关”的含义。检察机关是“国家的法律监督机关”，是一种全称判断概念，但它不能把它解释为检察机关是一个全面监督国家法律实施的机关。宪法是在第三章“国家机构”中第七节并列对审判机关、检察机关的地位和职权作出规定的，而在此之前已经对全国人大及其常委会、国务院、中央军委等机构的地位和职权作出规定，更是明确规定全国人大及其常委会有权对国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院实施宪法和法律的情况进行监督。因此，宪法文本上的安排表明了这样基本事实，即检察机关作为国家的法律监督机关需要两个基本前提：一是检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的法律监督机关；二是检察机关不是全面监督法律实施的机关，也没有去“统揽法律监督权”，人民代表大会才有这一权力，检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受权力机关领导和监督的。
但同时我们需要分析检察机关作为“专门”法律监督机关的性质与职能。检察机关作为法律监督机关的“专门”性主要表现为监督主体的专门性和监督手段的专门性。监督主体的专门性，强调的是法律监督的机关只能是检察机关而不是其他机关，这是宪法第129条的明确规定。根据宪法的规定，人民代表大会及其常务委员会有权对“一府两院”执行法律和工作的情况进行监督，实践中也称之为法律监督和工作监督。但是，宪法文本没有将人大及其常委会称为法律监督机关，因为人大及其常委会除了行使法律监督权之外，还行使立法权、任免权、重大事项决定权以及上述的工作监督要等重要权力，即使是实施法律监督，人大及其常委会的法律监督也常常是限于立法方面的监督以及执法方面的宏观监督，与检察机关的专门监督存在着重要区别。检察机关法律监督的专门性还表现在它具有法律规定的专门的监督手段。根据人民检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等法律的规定，检察机关的监督手段主要包括对职务犯罪进行立案侦查、批准逮捕、提起公诉、对公安机关的立案侦查活动实施监督、对人民法院的判决裁定提出抗诉等。这些手段是其他任何国家机关所不具有，也是保障检察机关法律监督权的行使所必须的、专门的手段。
我国宪法文本中出现“法律”一词的频率是比较高的，在解释检察机关性质时，如何理解宪法第129条规定的“法律”的涵义是重要的宪法解释学上的命题。从第129条文的规定看，人民检察院是对国家法律遵守和执行情况实施监督的机关。人民检察院行使检察职权的依据就是宪法和法律，这既包括实体上行使检察权的依据，也包括程序上行使检察权的依据。这里的‘法律“只能解释为具有形式意义的法律，应严格限制其范围的随意扩大。说检察机关是“法律”的监督机关，不是说检察机关要去监督法律本身，而是说它职权的范围仅限于对法律的遵守和执行情况进行监督。将检察机关的监督权限于对法律的遵守和执行情况，根本目的是维护国家法制的统一。国家法制的统一最根本的要统一于宪法，在宪法之下要统一于法律，在法律之下还应当统一于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及政府和部门的规章。在这样的法制统一的要求中，从现行宪法和法律的规定来看，检察机关虽不是监督宪法遵守和实施的专门性机关，但在宪法实施和法律实施方面担负着特殊的使命，在现有的宪政框架下仍有进一步发挥功能的空间。在宪法之下，有最高立法机关制定的法律，只有这些法律在全国得到一体的遵守和实施，宪法和法律才会有权威，才可以实现国家法制的统一，检察机关的监督就是在这一意义上的监督。
从以上分析中可以看出，在宪法所确定的宪政体制框架与体系中检察机关的法律监督权在国家权力配置体系中是第二层面的范畴。我国国家权力体系第一个层面是权力机关统一行使国家权力；第二个层面是权力机关之下的行政机关、审判机关、检察机关、军事机关分别行使国家的行政权、审判权、检察权和军事权，第三层面则是行政、审判、检察、军事机关下属的各部门为落实行政权、审判权、检察权和军事权而分别去履行各项具体的行政、审判、检察和军事的职能。因此，全国人民代表大会及其常务委员会居于最高国家权力机关和立法机关的双重角色，立法权包含在更高意义上的监督权之中，客观上处于优位，属于第一层面的范畴，而审判权与行政权、检察权等处于第二层面。各级人民检察院必须接受同级人大的监督，对同级人大负责。
总体上看，宪法关于检察机关地位的定性是准确的，符合我国实际的，如果仅仅定位于国家公诉机关或司法监督机关，会使一部分重要的国家法律监督权失去权威和适当的承担者，导致国家权力运行的缺位和失衡。
三、如何从宪法规范上理解检察机关独立行使职权？
宪法第131条的规定确立了检察权由检察机关依法独立行使的地位，并对行政机关、社会团体和个人等几类社会主体不得干预检察机关依法独立行使职权作了列举。有的学者称之为“检察权独立原则”，有的则主张这是“司法独立原则”的一个构成部分。我认为，对检察机关依法独立行使检察权的问题，应明确规范所赋予的内涵，并根据检察机关整体功能与地位上进行分析。从检察权的性质看，无论在大陆法系还是英美法系国家，它们的检察权与中国的检察权的构成是不一致的，更多的带有纯公诉意义上的色彩，因此通常被视为行政权的组成部分。而在我国，检察权的构成比较复杂，在宪法所确立的“一府两院”的体制之下，把检察权仅仅归结一种行政权显然是不合时宜的；有的人认为检察权具有行政权和司法权的双重属性，这种不确定性在理论和实践操作层面都会引发很多难题的。而目前占多数意见的观点认为检察权是广义的司法权的一种，狭义的司法权仅指法院的审判权。人民检察院和人民法院都是司法机关，这种提法在当前大量的出版物中大量出现。我认为，在权力划分理论上，我们有必要打破西方传统意义上对“三权”划分的固有认识，回归到我国的宪法文本中来，确立检察权不同于立法权、行政权和审判权的具有自身独立特性的法律监督权的基本理念。另一方面，由于世界各国普通法院存在的共性较多，应当认可司法权就是指法院的审判权这一国际上通行的惯例，把司法权划分为广义和狭义是不尽合理的，甚至在一定程度上造成了检察制度发展过程中的障碍与混乱。宪法文本上，审判权与检察权在我国应当是泾渭分明的两种国家权力。至于把检察机关也称为司法机关，在现实中约定俗成意义上也未尝不可，但在制度设计和学术研究意义上必须把检察院与法院乃至司法行政机关职权的称谓严格区分开来。基于此，检察权不能简单地混同于司法权，检察权独立原则也不同于西方的司法权独立原则，也不同于审判权独立原则。
检察权行使的专属性主要指检察权职权主体身份是独立的，宪法条文所体现的主要是检察院的独立，即在国家权力的分工中，检察权只能由检察机关行使，其它任何机关不得行使；检察权不受行政机关的干预，更不受社会团体和个人干涉，此处的“个人的干涉”尤其指担负着重要职权的领导及其它具有社会影响的个人，以各种名义对检察机关办案过程的种种干预。从条文所蕴含的价值来看，我认为还应当包括一定范围和程度上的检察官的独立。检察官的独立，指检察官办理案件，仅依照法律规定自主地进行，不受其它外在因素的干扰而独立作出判断。当然，实现检察官独立的前提是社会法治文明发展到相对发达的阶段。而最高检近年来在系统内部进行主诉（主办）检察官的改革方式也是在这方面的有益尝试。深刻认识检察权独立原则的相对性对于检察机关坚持宪法原则具有重要的意义。主张检察机关应当绝对独立的种种观点无论从法理上还是实践上都脱离了中国的实际，是不可取的。
四、如何理解宪法第135 条规定的公检法三机关之间的权力制约原则？
宪法第135条确立了人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件要“分工负责，互相配合，互相制约”的十二字原则，《刑事诉讼法》第7条对此也作了规定。对此，我们首先遇到的疑问就是，这一原则在宪法规范层面应当如何理解，是不是只适用于三个机关在办理刑事案件过程之中？我想我们的认识不能局限于此，应当作更广泛意义上的理解。尤其在涉及到检察机关与人民法院之间的关系的时候。例如《民事诉讼法》第14条规定了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，《行政诉讼法》第10条规定了“人民检察院有权对行政诉讼实行监督”。这些都是对检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位的落实。人民检察院与人民法院的关系在民事诉讼和行政诉讼中与刑事诉讼中大致相同，十二字的原则适用于民事诉讼和行政诉讼也有其合理性，具有合宪性基础。
其次，既然宪法对三个机关的关系作了要求，那么，这一原则在实际运行层面的状况又如何呢？从实际运行效果看，宪法规定的十二字原则并没有落到实处，存在的问题很多。突出表现为两个方面：一是片面地强调配合，淡化了分工负责和相互制约。有些地方进行的公检法联合办案，出现的是权力混同情况，公权力共同指向打击犯罪、维护社会治安时，对公民个体权利的保护就会出现毗漏；二是不正常的冲突现象的存在，如在实践中出现的检警冲突、检法冲突等。造成这些冲突的原因是多方面的，有立法方面的疏漏，有检察机关本身的多重角色变化，还有各自部门利益和人员观念、素质及体制等方面的问题。
如何协调三个机关之间的合理关系，促进宪法规范的真正落实？首要的是在认识上要回归到宪法的规定和精神上来。虽然不同部门法研究此类问题时角度不同，但由于宪法上对三类机关的关系已经作出了专门规定，此问题还是应当从宪法文本上寻找具有直接意义上的依据。我们认为，宪法的主要价值就在于通过限制公权力的行使，保障公民基本权利的实现。而宪法第135条规定的核心意义也在于此，主要是为了通过建立公权力之间相互制约的机制，保护公民的基本权利。基于此，我们认为，要贯彻好十二字原则，协调好三种机关之间的冲突，最重要的是以宪法关于公权力制约的精神为基础，构建以“制约“为核心的权力关系。具体可以归纳为以下三点：
第一，“分工负责”是前提。只有各自职责明确，各个机关才能够在相对独立的环境中发挥各自的功能。检察院和法院以及行政机关的性质是由宪法所规定的，也是由宪法所保障的。如就检察机关而言的，它的法律监督是有限度的，它要以尊重法院的宪法地位为前提，要尊重法院的独立性，同样，检察机关也不应直接介入到公安机关的侦查活动中去。宪法之所以要设立法院、检察院和公安机关，其目的在于发挥各自的功能，而不是要一个机关取代另一个机关，各个机关之间不得越位缺位，不得越俎代庖。在修改以前的《刑事诉讼法》中，法院和检察院的管辖范围、立案分工不够明确，存在着管辖范围交叉，职责不明的现象。当时的免于起诉制度实际上也使得检察院行使部分刑事审判权，这是对审判权的分割和侵犯。实践中法院单方面限制检察院抗诉权或者法律监督权的范围的做法也是不妥当的。这些都是不符合宪法规定和原则。总之，“分工负责”重在反映三种公权力的行使的有限性。
第二，“互相配合”是基础。三种机关之间只有相互配合，而不是互设障碍故意刁难，才能实现国家权力运转的有效性。这种相互配合不是说检察院起诉什么，法院就判决什么，更不是一些人所认为的公检法三家流水作业，而主要体现在三种机关之间办案过程中针对一系列程序性问题的衔接。就检察机关而言，法律监督必须强调一种程序性，即不能对法院的实体性行为进行实体性监督，不能就法院审判中的问题作出实体的决定，否则就会与分工负责和相互制约原则发生冲突。当然，一般而言，人民检察院的法律监督不仅仅是程序性监督，也包括实体性监督。在诉讼中，人民检察院对人民法院的监督则存在着严格的界限。人民检察院有权监督审判活动是否合法，但是其监督方式则是程序性的，它不能作出实体决定，然后交由人民法院执行。有人认为，相互配合的原则扭曲了现代刑事诉讼结构下正当的检法关系，违背了审判中心主义，破坏了法院的司法权威。这种观点忽视了中国司法制度的背景。
第三，“互相制约”是核心。互相制约是公检法三机关关系的核心。正确把握这一原则将有助于从根本上协调三者的关系。权力制约的原理中外是共通的，只是我国国家权力之间的制约是以人大制度为背景，以相互配合为基础的。为避免人们产生认识上的混淆，通常我们更多讲的是权力的分工。而在宪法中专门对公检法三机关的关系规定了“互相制约”，这是有其特别重要意义，体现了在对公民基本权利保障的宪法价值。要防止权力的滥用，为了确保审判权、检察权、侦查权行使规范和公正，权力的制约是必不可少的。这种制约是“互相”制约，也就是说是双向制约关系而不是单向制约。如在刑事诉讼中，根据法律规定，对于被害人有证据证明被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者检察院不予追究的案件，被害人可以直接向法院起诉。相互制约是之所以成为核心问题，是由于没有这种制约，所谓的分工负责就失去了意义，相互配合也会严重变质，法律适用的公正性亦将无从保障。制约本身不是目的，而在于通过制约来保障法律适用的公正性，也就是最终体现保障公民权利的宪法价值。这也是宪法设置人民检察院的法律监督权目的所在。近来被国内媒体热炒的佘祥林杀妻案和聂树斌强奸杀人案值得我们深刻反思。佘祥林案近日已被法院再审宣告无罪，聂树斌案近日也正在进行复查。我们在制度建设上应当如何防止此类现象的发生？并且能够及时发现，尽早纠正呢？从检察机关角度讲，在这两起案件中，应该行使的对行政机关的监督权存在严重缺位。强调相互制约的目的性有助于解决制约过程中所产生的矛盾，回到宪法来看问题是现代法治文明的必然要求。总之，“互相制约”重在强调三种公权力行使的目的性。分工负责、互相配合、互相制约的原则是一个完整体系，不能孤立地加以理解。既突出三机关各自职权的特性，又强调相互之间的合理协调和平衡，防止出现失序和混乱。
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